智利养老保险模式看国家责任

【中国社保网 什么是养老保险】智利解决养老保险隐性债务的方法

1981年，智利实施养老保险制度改革，对于由此产生的隐性债务全部由财政预算盈余来解决。“老人”的养老金由财政负担，“中人”在旧制度下的工龄由政府发放债券认可，退休时按年利4%本息一并兑现。智利共发行150亿美元这样的特种债券，包括利息政府共需支付170亿美元，本息将在长达三四十年的时间内分批兑付。智利每年用于偿还隐性债务的财政支出约占总支出的30%。每个职工得到的特种债券归到自己的个人账户，并自主选择养老金管理公司进行投资，等到该职工退休时，养老金管理公司可以将这笔特种债券向政府兑付。

启示

不难看出，澳大利亚和智利的养老保险，国家责任得到了充分体现，他们的做法至少给我们有以下几点启迪：

一是国家责任应当显性化。自我国养老保险制度改革以来，虽然国家没有出资偿还养老保险隐性债务，但也一直没有停止对养老保险的暗补。比如：税前提取保险费，养老保险基金增值不征税，职工养老金超过一定限额不征调节税，国有四大商业银行给予养老保险基金存储优惠利率，保险机构的行政费用由财政拨入，等等。近两年，不少省份养老保险基金支付遇到困难时，中央政府也提供了一定的财政支持。

当然，这种暗补弊端明显：一方面，让职工感觉不到国家财政对养老保险的实际补助，因而难以吸引非公有制企业职工参加现收现付式的养老保险，使扩大社会统筹的覆盖范围变得异常困难;另一方面，这种暗补又微不足道，与国家应当承担的财政责任是极不相称的。据劳动和社会保障部的统计，1999年底，约有1/3的省份出现养老保险基金收不抵支，当期养老保险基金赤字达77亿元。2000年上半年，全国养老保险基金又赤字13.3亿元，19个省当期收不抵支，养老保险基金结余比上年进一步减少。由此可见，暗补是解决不了养老保险基金危机的。负担沉重的国有企业已经不堪重负，提高企业和个人的缴费比例又没有多大空间。在养老保险至今没有找到有效的减轻资金压力的情况下，不少人主张通过扩大覆盖面来缓解当下的资金的危机。其实，不是建立在权利与义务平衡基础上的扩面(如抵标准准入)，事实上还有可能加大未来的财政负担和运行风险。

我们应当借鉴澳大利亚的做法，将政府财政对养老保险的暗补改为明补，直接出资建立基本养老保险制度。保证由企业和个人出资建立的补充养老保险实行纯积累，从而避免养老保险的运行风险。

二是国家责任应当经常化。我国养老保险制度在引入个人缴费机制的同时，没有将财政投入机制相应地建立起来。党的十四届三中全会虽然提出了要实行社会统筹与个人账户相结合的制度，但由于财政最后出台，企业和个人缴纳的养老保险费被用到了离退休人员的养老金发放上，统账结合的新制度在现实中变形。1999年底个人账户空账已经超过1000亿元，社会化发放尽管符合养老保险的改革方向，但坚持下去越来越困难。

财政最后出台弊端明显：一是容易造成财政的短期行为。在离退休人数较少的情况下，财政有能力投入而不投入;而到了离退休人数高峰时，财政想投入又没有能力投入，对解决我国老龄化问题是不利的。二是容易造成养老金增长失控。因为养老基金不敷使用就由财政兜底，职工享受的养老待遇与所履行的缴费义务不谋求自我平衡，使得养老金的增长既不跟自身的缴费相联系，又不跟财政的投入挂钩，反而随在职人员的工资增长而增长。三是导致养老基金需求失真。由于养老基金不够使用就由财政投入，社会保障部门无需担心基金不足，因管理不严而造成的提前退休、虚报冒领就难以避免。

我们应当借鉴澳大利亚的做法，废止财政最后出台的提法，代之以通过制度设置，变“救火式”的财政投入为经常性的财政投入，保证个人账户与社会统筹相结合的新型制度真正得以实现。

三是国家责任应当目标化。1998年以来，为了解决养老金的拖欠问题，我中央财政多次以借款或转移支付的形式补助地方，确保养老金发放，地方财政也有不同程度的投入。1999年我国的基本养老保险基金收入为1965亿元，其中就包括176.6亿元的政府财政补贴。但是应当看到，这种投入是被动的，甚至是盲目的。因为，这种财政投入没有明确的投入目标，因而弹性太大，财政想投入就投入，想投入多少就投入多少，调整财政支出结构始终是纸上谈兵。哪个地方养老金拖欠问题严重一些，上一级政府财政支持就可能多一些，造成了“会哭的孩子有奶吃”。有些地方甚至虚报养老基金缺口，以此骗取中央财政的支持。

我们应借鉴澳大利亚的做法，让离退休人员随着经济发展而提高待遇所需的资金由财政预算安排。与此同时，我们还应借鉴智利的做法，把偿还养老保险隐性债务的任务交给财政部门去落实。财政不仅要解决新制度实施前已经离退休的人员所需要的养老金问题，而且还要解决新制度实施前参加工作并在新制度之后退休的在职人员被认可“视同缴费”而予以免缴的那部分养老保险费问题。

四是国家责任应当渐进化。在历史欠账还未找到有效化解办法的条件下，加上缺乏现实政治、法律、经济的扎实准备，就开始了社会化发放，加大财政投入的力度已刻不容缓。但是，计划经济几十年造成的中老年职工养老金欠账绝对不是现在一代人或一届政府就可以偿还的。因此，要采取自然过渡的方式来消化历史欠账，即国家首先要保证做实已经进入新的养老保险制度的个人账户。

要调整财政支出结构，保证离退休人员提高的养老金逐步由财政预算安排。一是财政收入的新增部分。我国每年新增财政收入达1000亿元以上，逐步加大养老保险的投入是有可能的。二是调整支出结构。有的社会事业能由市场办的政府就应当退出，用压缩下来的财政经费投入到养老保险基金中。三是开征新的税种。如已开征的利息税，其中很大一部分已用于养老保险基金的补充。建议国家再设立遗产税等税种，其绝大部分的收入也可以充实到养老基金中去。

要采取“一次算清、分期偿还”的办法，解决养老保险隐性债务问题。一是根据养老金基数及其增长率、退休年龄及余命时间等要素，精算出每一视同缴费年限相对应的隐性债务额;二是明确区分中央和地方财政偿还隐性债务的负担比例;三是专门发行用于偿还隐性债务的特种债券，给新制度前参加工作的职工记入个人账户;四是通过变现部分国有资产等办法，筹集资金用于分批兑现特种债券，把“空账”变成“实账”，既还了政府对职工养老保险的历史欠账，又不使财政负担过重，从而把职工从旧制度顺利地带到新制度。

五是国家责任应当法制化。我国养老保险统筹层次极不统一，真正意义上的省级统筹为数不多，多数地方还停留在县级统筹、省级基金调剂上。与此同时，我国又实行五级财政预算包干体制。在这种情况下，中央和省级政府决定提高的养老金，县级政府不一定能承受得了。目前，养老保险基金支付压力主要集中在县级政府，而中央和省、地三级政府应当承担多少责任至今仍是雾里看花。能否争取到上一级政府的财政支持，就看县级政府的公关能力如何。我们应当通过人大立法，明确中央和地方各级政府的职责。或者通过制度设置，将国家责任分解到中央和地方各级政府之中去。

另一方面，由于我国地区间经济发展极不平衡，必须允许养老保险待遇存在地区差别。我们应当结合我国的实际情况，让国家法定的养老保险实行标准加补助制度。标准养老金何时提高、提高多少由中央决定，所需资金由中央负责筹集;补助养老金何时提高、提高多少由各省、市、自治区决定，所需资金由各省、市、自治区负责筹集。坚持权力与责任相统一的原则，防止出现“你请客，我付钱”的问题。要借鉴澳大利亚的做法，把养老金从工资调控体系中分离出来，建立独立的养老金调控体系，使养老金的增长不再随在职人员工资的增长而增长，而同财政投入相联系，防止养老金增长失控。

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