中国养老保险层次体系的重构

【中国社保网 什么是养老保险】社会共同责任本位已经成为国际上通行的社会保险理念。在养老保险方面，世界银行所倡导的三支柱模式，较好地体现了社会共同责任本位思想，已越来越多地被广大国家所接受。但是，由于各国国情不同，在构建三支柱体系时，国家、单位与个人的责任划分，在各国是不一样的。中国在构建自己的养老保险体系时，既要充分借鉴国外的成功经验，以免少走弯路，也要注意考虑中国的历史与国情，反对照抄照搬。

笔者认为，从长远看，中国的养老保险制度必须按照三支柱的模式进行重构，才能应付日益严重的养老形势。在国家基本养老保险方面，实行低水平、广覆盖的强制保险，由国家承担兑现责任;在职业年金方面，由单位和个人缴费，实行商业化的运行，国家不承担兑现的责任，但负责监管;在个人储蓄性养老保险方面，主要由个人承担责任，国家提供税收、信贷方面的优惠政策。

-、国家基本养老保险

(一)外国基本养老保险的主要特征

国家基本养老保险在整个养老保险体系中处于基础的地位，其主要特征是低水平和广覆盖。

所谓低水平，是指国家提供的养老保险的替代率较低，仅能保持人们退休后的基本生活水平。国际上基本养老保险的替代率多为30%左右。法国、德国、英国、荷兰等国的替代率大致在23-40%之间。1《社会保障最低标准公约》(第102号公约)规定的标准为40%。各国所实行的基本养老保险的替代率之所以这么低，一是可以减轻国家的财政负担，因为在基本养老保险方面，国家财政需要予以支持，承担财政最后兜底的责任，这部分的替代率较低，国家的财政负担才能较轻;二是可以降低单位的缴费费率。无论是采用企业直接缴费进入社会统筹基金的方式，还是企业以缴税的方式上缴财政，再由财政支付社会保险，基本养老金替代率的高低，都直接影响着企业的竞争力。国际上一般认为，企业的社会保险费率达到工资总额的30%，就有可能影响其市场竞争力。由于企业在基本养老保险中一般要承担缴费的义务，基本养老金的替代率设计得比较低，企业的缴费负担就可以减轻。

所谓广覆盖，是指国家提供的基本养老保险所涉及的人群范围应当尽量宽泛，以充分体现社会保险的社会性与公平性。养老问题涉及人权，而基本养老保险是养老保险体系中的基础。每一个人，不会因为其身份、贫富、学识、工作等的不同而在养老问题上有差异。因此，国际上很强调基本养老保险的范围应当尽量宽泛。

1955年的《社会保障最低标准公约》(第102号公约)第27条规定，老龄津贴的受保人应当包括：(1)规定类别的雇员，其在全体雇员中的构成不低于50%;(2)规定类别的经济活动人口，其在全体居民中的构成不低于20%;(3)凡在意外事故期间，其收入不超过根据第67条要求制定的限度的居民;(4)在根据第3条所作声明业已生效时的情况下，在雇佣20人或20人以上的工业工作场所的规定类别的雇员，其在全体雇员中的构成不低于50%。1967年的《残疾、老年和遗属津贴公约》(第128号公约)第16条规定，受保人一般应包括下列人员之一：(1)含学徒工在内的全体雇员;(2)规定类别的经济活动人口，其总量应至少为经济活动人口的75%;(3)全体居民，或在不测事件期间，其收入不超过依照第28条规定所定限度的居民。但有关会员国根据第4条作出保留声明的，受保人应包括下列人员之一：(1)规定类别的雇员，其总数至少占全体雇员的25%;(2)规定类别的工业企业雇员，其总数至少占工业企业全体雇员的50%。同年通过的《残疾、老年和遗属津贴建议书》(第131号建议书)规定，会员国必要时分阶段地把实施有关残疾和老年津贴的本国法规扩大到下列人员及其妻子、孩子或由法律指定负担的其他人：(1)临时打工人员;(2)各类经济活动人员。

世界上建立养老保险制度的国家，其国家基本养老保险的覆盖范围一般都很广泛。特别是在英联邦国家和北欧等国，其基本养老保险覆盖全体居民。在实行收入关联年金的国家，养老保险的覆盖面相对要窄一些，但也有逐步扩大的趋势。在这些国家，养老保险的范围往往从城市扩大到农村，从政府机关、军队和工商企业逐渐扩大到个体劳动者、自由职业者、农业劳动者，最后普及到所有的劳动者。例如德国，在1889年刚刚建立养老保险计划的时候，其覆盖面仅仅是生活困难的伤残老工人，1921年开始对白领职员进行养老保险，直到1926年，基本养老保险的范围才扩大到所有的65岁以上的退休职工。2无论是采取哪种模式的国家，都有一种趋势将基本养老保险的范围扩展至所有劳动者乃至全体居民，以充分体现基本养老保险的广泛性，国家在第一支柱中的主导作用也得以充分体现。

目前，在社会保险学理上一般将各国的社会保险模式分为四大类：一是以德国、美国、日本等国为代表的传统型的收入关联模式，实行待遇给付与收入、缴费挂钩，保险费由雇员、雇主和政府三方负担;二是以英联邦国家和北欧诸国为代表的福利型的普遍保障模式，资金由国家税收解决;三是以前苏联为代表的国家保障模式，保险费由国家预算开支，个人不承担缴费义务;四是以新加坡、智利等为代表的储蓄型保险模式，国家强制雇主或者雇员或者双方缴费，以职工名义存入储金。在这四种模式中，储蓄型强调个人责任本位，国家不承担财政责任，主要由雇主和雇员承担缴费的义务;而福利型和国家保障型，都充分体现了国家责任本位，特别是在基本养老保险部分，雇主和雇员不承担缴费的义务，全部依靠国家的税收来进行;在传统的收入关联模式下，一般是由雇主和雇员双方缴费，双方的缴费比例大多是雇主高于雇员，也有双方相等的，极少数国家是雇员缴费高于雇主缴费比例。3同时规定，国家财政支出一定的比例用于养老保险，或者规定当养老保险基金出现收支不平衡时，由财政承担兜底的责任。至于国家、雇主、雇员三者的具体责任比例，则由各国根据自己的国情确定，并没有一个完全相同的比例。

(二)中国基本养老保险责任划分存在的问题

中国自20世纪80年代改革开放以后，建立的基本养老保险模式属于收入关联型，单位和个人都要按比例缴费。其中单位的缴费费率一般不超过本单位工资总额的20%，个人为本人工资收入的8%。国家承担财政兜底责任，目前有主动介入的趋向，如2000年国务院成立了全国社会保险基金理事会，负责中央级的社会保险基金的筹集、支付与运营，加大财政对社会保险事务的支持力度等。但由于我国处在一个改革转轨时期，历史包袱较重，在相当长的一段时间，国家的责任将越来越重。如果现在不进行大的制度设计的调整，国家财力将不堪重负，直接威胁社会保险制度的整体安全，或者引起通货膨胀，影响全国经济的进一步发展。根据中国社会科学院社会学研究所于1997年至1999年进行的社会调研，目前中国所进行的社会保险制度改革，没有合理地划分各个主体的责任，国家、单位和个人都没有能从现行制度中获益。4据《2000年社会蓝皮书》披露，有60%以上的被调查者对社会保障表示不满。企业的养老保险缴费费率虽然从规定上讲“一般”不超过工资总额的20%，但1999年全国基本养老保险参保单位的实际缴费平均费率为21.56%，高的有的超过40%，严重影响了企业的扩大再生产，削弱了企业的国际竞争力。5而国家在基本养老保险中承担的兜底责任由于社会保险基金收支赤字逐年递增，使得政府每年都得调动上百亿的财政资金用于弥补财政的赤字。1998年，养老基金的缺口为50多亿元，1999年为100多亿元，2000年约200多亿元，2001年上升为300多亿。6长此下去，中国的财政能力肯定承受不起。

上述情况表明，我国现行的基本养老保险制度在进行责任划分时存在重大问题，主要表现在以下三个方面：

一是三支柱的体系没有建立，国家在整个养老保险制度中承担的责任太大。按照三支柱体系的模式，基本养老保险只承担基本的保障部分，替代率一般仅为25%左右。但由于其覆盖面广，资金主要来源于国家财政，因此国家的责任并不轻松，即使是财力雄厚的英联邦国家和北欧福利国家，目前也都因背上养老保险的包袱而苦不堪言。中国是一个拥有世界总人口1/5的发展中国家，人多钱少，更应强调基本养老保险的低水平。但是，我国政府目前承诺的基本养老保险水平的目标过高。根据1997年国务院《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，一个缴费满35年的职工，其养老金的替代率可达58.5%，这一比例与国外的25%相比，高出近一倍。而在实践中，情况更加悬殊。1999年，全国基本养老保险的替代率水平为85.77%。7尽管有人认为，我国没有建立三支柱的体系，工人退休后主要依靠基本养老金生活，加上目前工资收入的构成项目十分混乱，工资外收入已经超过工资收入，58.5%的替代率与退休前的实际收入相比，可能还不如国外25%所能达到的相应的实际替代水平8，但是笔者认为，在中国真正建立起三支柱体系以及规范工资收入构成项目后，就不应当再坚持58.5%的高替代率了。这不仅是由中国的经济水平所决定，也是由养老保险三支柱体系的合理分工的内部协调机理所决定的。也就是说，养老保险的基础性与经济水平相关，更取决于国家的职能，国家与社会的关系，国家与个人的关系，市场与非市场的关系，以及需求的多样性与保障的层次性的关系。

二是企业的负担过重。在实行储蓄型或者福利型保险模式的国家，雇主或者用人单位不承担缴费义务。在收入关联模式的国家，单位要承担一定的缴费义务。在确定单位的缴费费率时，一般都考虑两方面的因素：首先是要保证养老基金的收支平衡，不能出现赤字;其次要考虑企业的竞争力，不能将费率定得过高，挫伤企业的积极性，甚至元气大伤，以致于“杀鸡取卵”。中国由于没有建立起三支柱的体系，对基本养老保险部分期望值太高，使得企业的缴费率一直居高不下。虽然国务院的有关文件规定，企业的缴费费率一般为工资总额的20%，但实际上大多远远超过了20%。尽管有人认为，由于缴费工资总额小于统计工资总额，而统计工资总额又小于实际工资总额，因此，实际的缴费费率要比表面的缴费费率低大约7个百分点9，但是，笔者认为，即使降低7个百分点，全国各地大多数企业的实际缴费费率也都接近20%，还是远远高于其他同样实行收入关联模式的国家。例如，德国的雇主缴费费率为工资总额的10.15%，法国为9.8%，日本为9.175%。过高的养老保险负担，严重影响了我国企业的国际竞争力。在中国加入WTO后，由于国民待遇的实施，外国企业在华投资时也不得不考虑中国昂贵的社会保障成本。到那时，中国廉价劳动力这一比较优势将大为减弱。此外，我们还不得不面对这样一个现实：尽管国有企业三年脱困目标已经基本实现，但在转轨过程中，仍有相当部分企业效益不景气，仍处于改革、改组、破产、兼并的阶段。如果将企业的缴费费率定得过高，许多地方和行业将无法执行，这反过来会影响效益好的企业，甚至把好企业也给拖垮了。

三是个人缴费的责任太少。在福利型的国家，个人对基本养老保险部分不承担任何责任，可以尽情享受社会保障的温暖。例如在英联邦的一些国家，只要是该国的居民，到达一定年龄后，便可自动享有国家提供的基本养老保险待遇。在实行储蓄模式的国家，没有三支柱的层次结构体系，个人在整个养老保险制度中承担了主要的责任和义务。在实行收入关联型的国家，雇主与雇员都要承担缴费的责任，并且雇主的责任比例往往要比雇员的大。中国在改革以前，实行的是国家保险，个人不承担缴费的义务。改革后，个人开始缴费，并且缴费的费率由3%提高到了4%。按照2000年12月国务院《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》，个人的缴费费率将直接提升为本人工资的8%。考虑到中国人多，老龄化程度加剧快，如果人们的工资增长水平与中国高速的经济发展水平同步，则增大个人在养老保险中的责任，不仅有必要也是可行的。尽管改革这些年来，国家出台了很多政策，包括住房、医疗、教育等方面，都要求居民有更多的投入支出，但是中国人民素有勤俭节约的好习惯，只要政策明确，宣传到位，逐步提高个人在养老问题上的责任，是容易为大家所接受的。当然，个人缴费的责任应当放在哪个层次上更为合适，是一个需要进一步考虑的问题。从国外的经验看，个人责任一般更多地体现在第二层次和第三层次上。

(三)中国基本养老保险责任划分的改革

由于没有建立起养老保险的三支柱体系，中国的基本养老保险存在定位不准和责任不清的问题。大家对单一支柱的养老保险的期望值过高，使得国家在其中承担的责任过大。笔者认为，中国必须借鉴国外的成功经验，真正建立起三支柱的体系，大大减轻国家的财政压力，调整单位的责任，提高个人的责任比重。

1、扩大国家基本养老保险的范围。中国目前实行单一支柱的养老保险，其养老金替代率水平很高，而资金来源有限，使得社会养老保险覆盖面仅为城镇的部分人群，即国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，实行企业化管理的事业单位及其职工。城镇个体工商户及其帮工是否纳入基本养老保险范围，由各省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际情况确定。对自由职业者是否参加基本养老保险，国家未作出明确的规定。对国家机关及其公务员，绝大部分的事业单位、社会团体、民办非企业单位及其工作人员的基本养老保险，国家实行的是与企业分开的另行的制度。而广大的农民，尚未纳入基本养老保险的范围。笔者认为，从长远看，应当将城镇的所有人员，无论是在企业、事业单位，还是在国家机关工作的人员，或者是自由职业者，都应当统统纳入基本养老保险的范围。形成这一统一的制度，有利于人力资源的流动，也符合社会保险的公平性与普遍性的原则。基于这一原理，农民也应当纳入统一的基本养老保险的范围，但是，由于我国仍然是一个以农业为主的发展中国家，农民占全体国民的比例超过70%，而国家财力又很有限，城乡二元经济的特征仍很明显，短期内消除城乡差别、工农差别不现实，因此，对农民的养老问题还得从长计议。如果一味强调社会保险的公平性，过早地将农民纳入统一的基本养老保险的范围，不但对农民的承诺实现不了，而且也会威胁到城镇社会保险制度的正常运行。事实上，国外的养老保险覆盖面也经历了一个逐步发展的过程。到目前为止，真正建立覆盖全民的养老保险的国家也屈指可数。因此，中国农民的基本养老保险问题需谨慎对待。

2、逐步降低基本养老保险部分的替代率。按照目前制度的设计，我国企业职工的预期养老金替代率可达58.5%左右，而现实中的实际替代率已超过80%。在建立三支柱体系之后，三个层次的替代率比例应当有所分工。大体而言，国家基本养老保险的比例为25%左右，单位补充保险(职业年金)为50%左右，个人储蓄性养老保险为20%左右。这样就可以保证当人们退休后，其实际生活水平不出现大的下降。中国在处理这个问题时，要认真考虑两个方面：一是从以前的80%的替代率下调到25%，需要有一个较长的过渡时间和切实可行的平稳过渡措施;二是中国目前的企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险开展得还十分有限，而这两个层次的建立是调低国家基本养老保险替代率水平的基础和前提，否则极易引起社会动荡。因此，在考虑第一支柱的问题时，应当同时考虑第二支柱和第三支柱的建设问题。

需要强调的是，尽管在个人储蓄性养老保险中，责任的绝大部分，如存款和购买人寿保险的费用是由个人承担的，但国家在这一支柱中的责任仍然不小，主要表现在以下几个方面：一是制定宏观调控政策。国家根据社会发展的规划和情况，适时调整个人储蓄性养老保险在整个养老保险中的比重，从宏观上把握整个养老保险制度的走向。二是提供税收、信贷等方面的优惠条件。三是通过立法与执法，加大对保险市场的监管，包括对保险组织市场准入与退出市场的审批、对保险业务常规经营的管理和对保险企业的财务管理等几个环节。在这方面，中国已经作了一些努力。1995年，国家制定了《保险法》。随后发布了一系列的法规和规章，如《保险管理暂行规定》、《保险代理人管理规定》、《保险经纪人管理规定》、《保险业监管指标》等。1998年11月，国务院成立了中国保险监督委员会，对保险实行专业化的监管。中国保监会成立后，先后制定了《保险机构高级管理人员任职资格管理暂行办法》、《保险公司购买中央企业债务管理办法》、《保险公司管理规定》等。从目前面临的形势看，中国保监会的监管工作仍任重道远。

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