对过渡时期中国养老保险制度若干问题的思考

关键词: 养老保险/现收现付/基金积累/社会统筹/个人帐户

内容提要: 养老保险制度是社会保险制度中一项十分重要的内容。过去中国实行的养老保险制度是“现收现付”模式，即将当年所收保险费全部用于支付当期应付养老金，没有养老金的积累;但是面对人口老龄化的发展趋势，中国必须改变这一旧的制度，实施有积累的养老保险制度。然而在过渡过程中却存在许多问题。该文分析了过渡时期中国养老保险制度存在的问题及其原因，并提出了相应的解决方法。

一、现行中国养老保险制度存在的问题

中国原有的养老保险制度属于“现收现付”模式，即将当年所收保险费全部用于支付当期应付养老金，没有养老金的积累;但是面对人口老龄化的发展趋势，中国必须改变这一旧的制度，实施有积累的养老保险制度。进入九十年代以后，国务院先后颁布了三个重要法律文件【1】，用以指导中国养老保险制度的改革。按照这些文件的精神，中国养老保险制度开始由旧的“现收现付”模式向新的模式转变。新的养老保险制度的内容主要包括：(1)由企业缴费为主建立社会统筹基金;(2)由职工和企业缴费为主建立个人帐户;(3)政府负担养老保险基金的管理费用。这一方案被称为“社会统筹与个人帐户”相结合的“部分积累”模式，也称为“半基金制”。

从理论上看，社会统筹和个人帐户相结合的半基金制有利于应付中国人口老龄化危机，逐渐分散旧制度到新制度的转轨成本，逐步地实现由企业养老保险制度到个人养老保险制度的转变。但是在实践中，新的养老保险模式却出现了一系列问题：

(1)社会统筹和个人帐户的结合。在社会统筹和个人帐户的建立过程中，国家、企业和个人有着不同的权利和义务。如果把社会统筹和个人帐户的资金界限模糊地结合在一个框架中，在缺乏养老保险法律对个人帐户保护机制的情况下，个人帐户财产很容易被挪用来弥补社会统筹基金的支付不足。事实上近几年政府确实透支了个人帐户资金用以支付当期离退休人员的养老金，这样一来，职工个人帐户就没有形成真正的积累，制度设计时确定的要在老龄化高峰到来前积累部分基金的初衷没有实现。

(2)社会统筹基金的资金缺口。政府以企业缴纳的社会统筹基金来偿还旧制度中的隐性债务，然而由于“老人”在传统制度下没有养老金的缴费积累，4%的社会统筹基金远不能满足“老人”的养老保险金支付，当用“中人”和“新人”的个人帐户基金支付“老人”的退休金时，就导致个人帐户出现空帐，即“上一辈人在花这一辈的钱”，旧制度下的显性现收现付变成了潜性现收现付。

(3)个人帐户资金的管理。被集中管理的个人帐户，面临着腐败和违法违规行政行为的威胁，但是目前却很难建立有效的参保人员外部监督机制;个人帐户的基金被用来弥补社会统筹的赤字，潜性债务不能得到解决，剩余部分又没有好的收益，公民个人的财产权利就得不到有效保护;另外，个人帐户资金原本可以通过适当的组织形式进入资本市场，得到理想的投资回报，实现保值增值，但在目前的制度下却难以实现。

二、出现问题的原因

中国养老保险的立法背景决定了养老保险法律制度的内容。由于面临老龄化社会的养老保险压力，中国必须实施由现收现付向基金积累制的过渡，但是如何解决因老职工养老金支付而带来的过渡成本成为政府首先考虑的问题。为了使养老保障的沉重负担从国有企业分离出来，为了避免给本来就不富裕的国家财政收入背上养老金支出的包袱，政府设计了由企业和职工缴费为主建立的社会统筹基金，并用这部分资金偿还旧制度中的隐性债务。

但是旧的社会保障制度下形成的隐性债务主要是政府的债务。中国长期实行低工资收入分配政策，劳动者在进行工资分配前已进行了六项扣除，其中包括养老保险费用。在社会保障的运行过程中被扣除的养老保险费用并没有以养老保险基金的形式形成积累，其中较大部分由政府当作生产基金直接用于国营企业的投资，构成国有资产的一部分。从建国初期到1978年职工实际平均工资每年只增长0.38%，而同期国家的投资积累率则从1952年的21.4%上升到1978年的43.8%。中国的高积累中包括职工的养老金权益，这种权益不能因为政府没有社会保障预算而消失，它只是呈隐性债务而已。新旧制度的转型成本中的隐性债务理应主要由政府来承担，政府试图用统筹帐户来偿还旧社会保障制度下的隐性债务缺乏根据。

养老保险制度隐性债务在现实条件下也只能主要由政府承担。目前由企业缴纳的4%统筹资金，在退休人员还不到20%时，只能保证给付退休金的1/4，到2030年时退休人员将占在职职工的40%，现收现付的社会统筹资金无法解决退休金的支付。【2】由于统筹基金和个人帐户在一起，当统筹基金不够支付养老金时，就透支职工个人帐户资金支付“老人”退休金。在1999年2月中国进入老龄型社会以后，原有的养老保险体系出现了巨大的支付压力，养老保险空帐达1990亿元。【3】

隐性债务的长期存在使得“部分积累”模式的养老保险制度从一开始就先天不足，而制度设计上的缺陷——社会统筹和个人帐户结合在一起，最终造成个人帐户空帐运行，基金积累有名无实，资金缺口越来越大。虽然如此，国家还是有能力通过多种途径筹集资金，解决长期遗留下来的隐性债务问题，为养老保险制度改革创造良好的经济基础。

由于中国的养老保险组织属于官方集中管理模式，管理与监督均成为一种政府行为，作为缴费人的企业和职工对社会保险基金的管理没有实质性的监督权，因此容易发生腐败和违法违规现象。国家对养老保险管理机构实行一般的监督是世界上大多数国家的做法，但是国家也应该建立其他监督机制，特别是应当让缴费人对保险基金的管理拥有监督权。

个人帐户的资金如果做实，这部分资金集合到一起是需要增值的。目前养老基金主要是存银行和买国债，这种增值速度不快。养老基金不能老存在银行里，需要建立个人基金帐户运行方式。国外养老基金都是资本化运作的，最终目标是使养老基金获得较高的回报率。

三、解决问题的方法

1、由政府主要承担旧制度的隐性债务责任。政府主要承担隐性债务责任，解决目前“老人”的退休金来源，有利于从根本上解决新旧制度之间的矛盾，构建养老保险基金实施的可靠基础。政府可以采取多种手段筹集社会统筹资金：(1)可以开征新的税种。1999年10月以后，中国政府开始征收“利息税”，利息税的收入用于社会保障支出，当前主要用来补充养老保险和失业保险基金。(2)将部分国有资产变现。2001年6月12日，国务院发布了《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》，通过减持国有股筹集社会保障资金。(3)安排专项的财政预算。将每年的缺口资金纳入预算，相当于财政收入的5%。按财政收入每年增长1400亿计算，每年可以筹集60亿的社会保障基金。(4)发行专项的国债，通过债券进行融资;有条件时，可以让保险基金上市。(5)将国有土地地租等财政收入的一部分拿出来作为社会保障基金。根据国际经验，隐性债务的偿还大约需要25年时间，我门可以以此为参照制定整个转轨过程的制度安排。

2、做实个人帐户，实行社会统筹基金与个人帐户基金的分离。现行基本养老保险制度中的统筹基金和个人帐户混同管理，是目前个人帐户资金被用作支付“老人”退休金而导致“中人”和“新人”个人帐户空帐的制度安排缺陷。因此必须将社会统筹基金与个人基金分开管理，做实个人帐户。2001年8月7日，经国务院批准，辽宁省完善城镇社会保障体系试点工作开始全面实施。就养老保险制度，该次试点对现行企业养老保险制度进行了调整和完善：一是调整基本养老金的缴费比例。将个人缴费比例从目前的平均5%提高到8%，企业的缴费比例暂维持不变，但不再划入个人帐户，全部进入社会统筹基金，以保障养老金的当期发行;二是把个人帐户的规模从现在的相当于本人缴费工资的11%降为8%，个人帐户基金完全由个人缴费形成;三是做实个人帐户，实行社会统筹基金与个人帐户基金分开管理，个人帐户基金只用于支付个人帐户养老，统筹基金不在透支个人帐户基金。个人帐户基金由省级社会保险经办机构统一管理，用于购买国债，运营收益率要高于银行储蓄利率。【4】如果辽宁省的试点成功，这一做法可以向全国推广。

3、完善养老保险的立法工作，增加养老保险基金管理的透明度。国家应加快养老保险立法工作，尽快建立完善的养老保险法律体系，使社会的养老保险工作在严格的法律制度约束下进行。此外，还要增加养老保险基金管理的透明度。养老保险基金管理机构应定期向社会公众公布投资收益状况，充分发挥社会公众对养老保险基金管理的有效监管。

注释:

【1】这三个文件分别是1991的《关于城镇企业职工养老保险制度改革的决定》、1995年的《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》和1997年的《关于建立统一的企业职工养老保险制度的决定》。

【2】参见陈志国：《转型时期中国养老保险基金管理模式的风险控制》，载于《贵州财经学院学报》，2001年第3期，第38页。

【3】参见康钊：《养老保险空帐1990亿》，载于《南方周末》，2001年6月14日，第10版。

【4】参见程刚：《社保到底怎么改》，载于《中国青年报》2001年8月14日，第2版。

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