我国养老保险的现状和问题

1.养老保险制度的现状

(1)企业职工的养老保险。

传统养老保险制度中的国营企业职工退休金可以达到退休前工资额的70%左右，集体企业职工退休金为退休前工资额的40%-60%，国家机关、事业单位工作人员的退休金为退休前工资额的60%。在当时人们的生活水平普遍比较低的情况下，领取到的退休金解除了人们在养老方面的后顾之忧，基本保证人们能够颐养天年。而且当时的养老保险制度能够得到切实地贯彻实施，人们能够及时足额地领到自己的退休金。这种立而有信的养老保险制度不仅使得社会保障制度作为一种稳定机制的内在功能得到了有效发挥，[1]而且极大地体现出社会主义制度的优越性。但是，这种完全由国家和企业承担养老保险责任、由单位和企业办养老保险事业的制度安排，不仅使企业背上了沉重的经济负担，而且将职工与企业死死地捆在了一起，职工将终身在一个企业工作和在退休以后从这个企业领取退休金。结果，在企业不断吸收新职工的情况下，职工队伍越来越庞大，退休职工的队伍也越来越庞大，[2]使得企业不堪重负，生产成本增加，竞争力减弱，传统养老保险制度的弊端在经济体制改革开始以后日益显露出来。国有企业的改革是我国经济体制改革的重点，为了推动国企改革，国家必须对传统的养老保险制度进行改革。改革的内容主要有以下几个方面：

第一，建立国家、企业和职工个人共同承担养老保险责任的制度。1986年7月，国务院发布了《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，规定国家对劳动合同制工人退休养老实行社会统筹，企业和劳动合同制工人按规定的比例缴纳养老保险费(企业缴纳合同制工人工资总额的15%，合同制工人缴纳本人标准工资的3%)，筹集养老保险基金，在养老保险基金收不抵支时，国家给予财政补贴(1998——2001年，中央财政对基本养老保险基金的补贴额为861亿元。[3])。这个规定虽然是国有企业劳动制度改革的一项内容，而不是独立的社会养老保险制度，但是它已表明，在经济体制改革的新形势下，国家将放弃传统的养老保险制度，转而实行国家、企业和职工个人三方共同承担责任的社会化的现代养老保险制度，并由劳动合同制工人推广到全国所有国有企业职工。

第二，建立养老保险基金社会统筹的制度。20世纪80年代以后，老企业的退休人员不断增加，发放退休金的压力越来越大，而新建立的企业就不存在这样的问题，这不仅使企业之间不能在相同的起点上竞争，而且缺乏竞争力的老企业已无力支付众多退休工人的养老保险金。[4]于是在1991年6月国务院下发了《国务院关于城镇企业职工养老保险制度改革的决定》，确立了养老保险金由市县起步、向省级过渡、最后实现全国统筹的资原则筹。到1992年底，全国有2300个县市实行了国有企业职工养老保险费社会统筹改革，占全国县市总数的95%，有13个省市自治区实行了省级统筹。[5]

第三，建立多层次养老保险制度。1991年6月下发的《国务院关于城镇企业职工养老保险制度改革的决定》确立了实行社会基本养老保险、企业补充养老保险、个人储蓄养老保险相结合的多层次养老保险原则。社会基本养老保险是法定的、强制实施的社会保险，由政府组织实施，是国民收入再分配的一种方式，在必要时国家必须予以财政投入，它是以国家信誉保证最终兑现的制度，因而是最安全可靠的制度，在养老保险三种形式中占有核心地位。企业补充养老保险次之，个人储蓄养老或者个人购买商业人寿保险居第三层次。

1995年3月，国务院发布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，确立了社会统筹与个人账户相结合的养老保险模式。[6]同时还发布了两个实施方案，[7]供各地城市选择。各地在实施两个方案的过程中，由于价值取向的不同，因而确定的社会统筹和个人账户的比例也不同，[8]出现了大、中、小三种个人账户比例：大个人账户为职工工资的16%、中账户为12%、小账户为3%。至1996年上半年，上海等7个省市选择了办法之一，北京等5个省市选择了办法之二，多数地区综合了两种办法之长处，制定了介于二者之间的中间标准。[9]不同的账户比例，不仅成为职工在地区之间流动的障碍，[10]不符合市场经济建立统一劳动力市场的要求，而且造成不同地区基本养老保险金待遇差别，对未来建立统一养老保险制度带来困难。

鉴于以上问题，国务院于1997年7月发布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，决定的核心内容是三个“统一”：(1)统一企业和个人的缴费比例。企业缴费比例一般不超过职工工资总额的20%，具体比例由各地政府根据实际情况确定。个人缴费比例1997年不低于本人工资的4%，以后每两年提高一个百分点，最终达到8%。(2)统一个人账户规模。按职工本人工资的11%建立个人账户，个人缴费全部记入个人账户，不足部分从企业缴费中划入，随着个人缴费比例的不断提高，企业划入部分最高只能是3%。(3)统一基本养老金计发办法。养老金支付额由两部分构成：一部分是基础养老金，月标准为当地职工上年度月平均工资的20%，另一部分是个人账户养老金，月标准为个人账户累计储存额除以120。2000年12月发布的《完善城镇社会保障体系试点方案》将个人账户的缴费率由本人工资的11%降到8%，同时扩大社会统筹部分，个人缴费全部记入个人账户，企业缴费全部记入统筹基金，而不再划入个人账户。这一改变表明国家在社会保障上由注重效率公平逐步倾向于注重社会公平。[11]个人缴费不满15年的，不享受基础养老金，个人账户储存额一次支付。

第四，养老保险逐步社会化。(1)养老保险的社会化表现在由独立于企业和事业单位的社会保险经办机构管理社会保险事宜。(2)养老保险基金由非官方机构负责投资运营，养老金不再由离退休人员的单位发放而是由银行、邮局发放。到2001年底，企业职工的养老金由银行和邮局发放的已达到98%。[12]

第五，覆盖人口的范围在不断扩大。有统计表明，参加基本养老保险的在职职工从1989年的4800余万人扩大到2000年的10400余万人;离退休、退职人员从1989年的890余万人扩大到2000年的3100余万人。在以上在职职工和离退休人员中，不仅有国有企业职工，而且还有城镇集体企业和其他企业的职工。[13]可见不仅参加基本养老保险的人数在增加，而且保险范围也在不断扩大，这种发展态势将极大推进一体化的养老保险制度的建立和形成。

(2)国家机关、事业单位工作人员的养老保险

国家机关、事业单位工作人员的养老保险经历了建国初期的分开、1958年的合并、改革开放又分开的调整变化以后，基本固定下来，即使在企业职工养老保险制度进行大刀阔斧改革时，国家机关、事业单位工作人员的养老保险制度基本没有涉及。

现行退休制度是1978年全国人大常委会通过的《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》。国家机关、事业单位工作人员的退休年龄为男60岁、女55岁。退休待遇是，离休金为离休时工资的100%;国家机关工作人员退休以后，其基础工资和工龄工资按本人原标准的全额计发，职务工资和级别工资两项之和按规定比例计发，即工作年限满35年的按88%计发，满30年不满35年的按82%计发，满20年不满30年的按75%计发;事业单位工作人员退休以后，按本人职务工资和津贴之和的一定比例计发，即工作年限满35年的按90%计发，满30年不满35年的按85%计发，满20年不满30年的按80%计发。

这个在计划经济时代建立、实施了20多年的退休制度，在今天市场经济的形势下，已不能适应社会发展的要求，它的弊端日益显露出来。第一，覆盖范围太广，将国家公务员以外的党派团体、事业单位等不应包括在内的人都包括了进来，这无疑加重了国家财政负担，1993年国家机关、事业单位的退休费用高达222亿元;[14]第二，养老金待遇明显高于企业职工，为劳动力合理流动设置了障碍;第三，离退休人员仍由原单位管理，这样在成立比较早、离退休人员数量比较多的单位，增加了单位的工作负担，影响单位工作效率。基于此，也必须进行改革。但是，到目前为止，国家尚未出台总体改革方案，只有一些省市按照中央有关精神，进行养老保险改革探索，只能说是为以后的改革积累了一点经验，而且各地进展也不平衡。所以，真正的改革只能在中央有关法规出台以后才能开始。

2.养老保险制度的问题和对策

中国社会保障制度的改革是一场伟大的革命性变革。它不仅受中国目前经济发展水平、社会价值观念的制约，而且受实施了30多年的、使亿万人民从中受益的传统社会保障制度的制约;它不仅要对国家、单位或企业以及个人之间的权利和责任进行调整，而且要对不同的社会群体，尤其是城乡居民所应享有的社会保障待遇进行调整;它不仅要对每一个社会保障制度进行改革，而且要对社会保障制度进行全方位的协调和安排。所以改革具有极大的复杂性和艰难性，[15]不可能一蹴而就，需要不断探索，逐步前进。

针对我国养老保险制度存在的以上问题，改革应主要从以下几个方面着手：

(1)养老保险的覆盖范围须进一步扩大。在新制度实施以后，养老保险的覆盖范围虽然从国有企业扩大到了非国有企业，参加保险的人数也有了大幅度的提高，但是全国范围来看，养老保险在非国有企业，尤其是非公有企业中覆盖范围仍然比较小。以全国养老保险搞得比较好的北京为例，1998年底，非国有企业职工的基本养老保险覆盖面仅为30%。其他地区私营企业和个体工商业者参加养老保险的比例更低，甚至不到10%。[16]由于经济体制改革的深化和结构调整力度的加大，国有企业乃至一部分城镇集体企业的就业人数减少，参加企业养老保险的人数由1997年的8671万人下降为1998年底的8475.8万人，而同期参加社会统筹的离退休人员则由2533.4上升为2727.3万人。[17]养老保险金支出的增加，需要有更多的人参加养老保险，才能筹集到比较充足的养老保险基金。在经济成分多元化，非公有企业不断增加的情况下，养老保险覆盖面过小，将制约劳动力的自由流动和统一劳动力市场的形成。因此，在养老保险制度的改革中，应当把三资企业、私营企业和个体工商户以及城镇小集体企业职工逐步纳入基本养老保险中来。

(2)养老保险社会统筹层次须不断提高。养老保险社会统筹层次对于基金的共济性和抵御基金风险功能的影响，我们用以下事例来说明：在1998年《国务院关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》发布之前，在湖北省内，武汉市企业职工基本养老保险缴费率达26%，但筹集到的养老基金仍然不够支付，而其他城市缴费率仅为16%，但是用不完，还有大量养老基金滚存积累。[18]如果实行省级统筹，在一个省内，基金的共济功能就能够得到有效发挥。1998年国务院发布《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》，明确了实现基本养老保险省级统筹的目标，但是由于历史责任没有理清，有些负担轻的新企业不愿意参加基本养老保险省级统筹，所以到2001年底，除了几个直辖市和个别省区以外，绝大多数地区依然停留在县市级统筹层次。2001年7月中央在老工业区辽宁省进行省级统筹试点，为此给予了大力财政支持，但是省级统筹没有建立起来，各地仍按以前费率缴费。所以，建立基本养老保险省级统筹的前提是，划分清楚国家和企业在养老保险基金问题上的历史责任。

(3)统一制度规定的缴费比例偏低。1997年颁布的“决定”规定，企业缴费不得超过工资总额的20%，其中3%转入个人账户，个人缴费为个人工资的8%，这就是说，工资总额的17%用于社会统筹，即支付上一代人的养老，11%用于在职职工的个人账户积累，两项合计为工资总额的28%。在实行统一制度之前的1996年，养老费用的实际支出达到了工资总额的23.58%，假设在统一制度实施以后，养老金支出维持在1996年23.58%的水平，那么个人积累无论如何不能达到11%。许多地区由于养老金支付比例高而出现了个人账户帐面余额高于实际积累的空帐现象。有人提出解决养老保险基金缺口的非财政途径，即扩大养老保险的覆盖面、提高养老保险费的收缴率(1996年为92.5%，1997年90.7%，1998年为82.7%，呈逐年递减态势，主要因为国有企业效益不好)，提高统筹层次以缓解国有企业集中、退休人员多、养老保险金支付困难的情况。[19]

(4)规定欠缴养老保险费的法律责任。在目前的缴费比例下，由于国有企业效益不佳，缴费越来越难，征缴率在逐年下降。例如，1996年，国有企业收缴率为90.38%，比1995年下降3.22%;集体企业收缴率为90.11%，比1995年下降0.99%;其他所有制企业收缴率为96.04%，比1995年上升3.44%，这表明其他所有制企业经营好于国有企业。[20]到1998年底，全国欠缴社会保险费1000万元以上的企业229户。[21]2003年7月19日《人民日报》在第2版刊登了劳动和社会保障部公布的长期欠缴养老保险费超千万元的16家企业名单，这16家企业欠费累计达44191万元。养老金所具有的赡养性质，决定了企业欠缴养老保险费影响到养老金的发放，并直接损害离退休人员的权益，因此需要用法律对养老保险费的征缴加以规范。对此，国外的经验值得借鉴。例如，在法国，为了消除雇主对缴纳养老保险费的抵制，地区社会保险费征收管理处在给雇主发出最后警告以后，可以采取强制征收的办法：①地区社会保险费征收管理处发出具有执行力的强迫性命令;②地区社会保险费征收管理处诉诸监督机构(在全国范围为社会保障事务部部长，在地方范围为地区社会保障机构)，监督机构发出执行令，由国家征税机构对欠缴的社会保险费予以征收;③向一般法庭提起诉讼，以判处雇主缴纳其应缴的社会保险费;④不缴社会保险费是一种刑事违法行为，地区社会保险费征收管理处以民事当事人的身份向刑事法庭提起诉讼。对不缴纳社会保险费的刑事惩罚可以是罚款(数额是所雇佣人数的倍数)，必要时可以判处监禁。对于逾期(发工资日为缴纳社会保险费日)缴纳者处以滞纳金，滞纳金的数额视拖欠的时间长短而定，没有在法律规定的期限内缴清的，增缴10%，之后每逾期一个季度再增加3%。只有在雇主能够证明自己的诚意或者有不可抗力，或者向有一审或终审权的社会保障法庭提起诉讼的，雇主才可以请求部分或全部取消逾期滞纳金。法庭只审查减免滞纳金的条件，而减免的数额由地区社会保险费征收管理处决定。[22]我国可以参照法国的立法经验，在我国的有关法律中作出相关规定，以保障养老保险费的按时足额征收。

在建立多元化养老保障机制方面，法国的经验可供借鉴(迪贝卢书第204页以下)

(6)逐步理顺养老保险管理体制。1998年3月国务院机构改革方案明确，统一由劳动和社会保障部管理城镇职工、机关事业单位工作人员和农村的社会保险。实行行业统筹的也交由地方管理。但是，养老保险主管部门的权力实际上受到其他部门的极大牵制，例如原来由社会保险经办机构统一征收养老保险费的做法由于职能部门的意见分歧而演变成由各省自主决定由社会保险经办机构征管或是由税务部门征管，这在国际上都是鲜见的，给制度的实施带来新的问题。再如，国有股减持与社会保障基金直接挂钩进入证券市场，对证券市场造成很大打击，这也是证券部门牵制的结果。所以，国有股减持要充分尊重市场规律，才能既做到使社会保险资金保值增殖，又能与经济协调发展，但更重要的是要理顺养老保险管理体制，强化养老保险管理部门的权威性。

(7)加强养老保险基金的管理和营运。1998年财政部等四个部门经国务院同意发布了《企业职工基本养老保险基金实行收支两条线管理暂行规定》，要求建立社会保障基金财政专户，专款专用，不得挪用，不得用于平衡财政预算。但如何对养老基金进行管理，目前尚未得到很好解决。有学者指出，国家应建立专门的养老保险基金管理组织，设立中央与省两级养老保险基金管理机构，分担管理责任。还有学者指出，要使统筹账户和个人账户分开，独立进行核算，在个人账户变为实帐以后，再建立独立的个人账户管理机构。在统筹账户不能透支个人账户的情况下，由于历史欠债而形成的资金缺口就显现出来，从而引起社会各界的关心和重视，并寻求解决的途径。[34]在基金的营运上，目前政策规定，养老金在留足两个月的支付需求之后只能购买国债和存银行，不得进行其他投资。在目前资本市场动荡且不成熟的情况下，限制养老金的投资方向，实行准政府管制型投资政策，可以实现养老金保值增殖。但是，也有必要探索与资本市场结合的方式与途径，国家可以采取有偿运营额度限制的方式，开展养老保险基金投资试点，为养老保险基金商业营运提供示范。在养老保险基金投资资本市场方面，社会保险管理机构和基金管理机构要与投资管理机构和投资机构加强沟通与协作，但也要保持独立性和自主性，以确保基金的安全性。

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