我国养老保险立法模式

社会保障制度是我国社会主义市场经济体制的基本支柱之一，关系到市场经济的可持续发展和社会的长治久安，而养老保险则是社会保障制度的重要组成部分，养老保险立法模式的建立与完善是衡量一个国家社会保障完备程度的重要标志，加上我国人口老龄化进程的加快，预计到2003年我国老年人口的绝对数将达到9000多万，相当目前欧洲老年人口之和[1]，因此，建立与完善我国养老保险法律制度已迫在眉睫。本文旨在通过分析中国国情，借鉴国外先进经验，为构筑有中国特色的养老保险立法模式发表自己的粗浅看法。

一、我国养老保险的沿革及立法现状

养老保险是劳动者因年老丧失劳动能力而退出社会劳动领域后由社会提供生活保障的制度。现代养老保险立法最早始于德国，德国于1889年颁布了《残废和老年保险法》，随后养老保险观念为世界许多国家接受，至今已有161个国家和地区颁布了养老保险立法。我国养老保险立法始于建国之初，在漫长的封建社会，我国实行的是以血缘关系为基础的“亲属养老”，新中国成立后，才初步建立社会养老保险制度。1951年2月，政务院发布了《中华人民共和国劳动保险条例》，在该条例第3章第15条中明确规定了企业职工的养老保险待遇，1955年又将养老保险扩大到国家机关、事业单位。如国有企业按照职工工资总额3%按月缴纳劳动保险费，建立了由全国总工会进行统筹调剂的养老保险制度。但在文革爆发后，由于机构被撤销、人员被解散、基金被挪用，劳动保险条例无法执行，1969年2月财政部规定：国营企业一律停止提取劳动保险金，企业退休职工的开支改在营业外列支，即企业职工的养老保险由“社会互济”改为“企业自保”，导致了我国养老保险制度的倒退。计划经济体制下建立的养老保险制度不能适应并制约着市场经济的健康发展，其弊端主要表现在四个方面：第一，社会养老保险覆盖面太窄。社会养老保险仅适用于国有企事业单位和国家机关，城镇非公有制单位的劳动者和占中国人口总数71%的农民被排除在社会养老保险范畴之外;第二，社会养老保险基金来源单一。国有企业由企业自保，国家机关和事业单位由国家一手包揽，劳动者本人在职期间不需承担任何缴费义务：第三，养老保险在企业实行自保，使养老保险丧失了其固有的统筹调剂功能，降低了养老保险的社会化程度，并造成企业负担畸轻畸重、苦乐不均;第四，无法为企业退休职工养老保险金的发放提供可靠保障。企业养老保险自保，企业退休职工养老金的领取完全取决于企业本身效益的好坏，而目前国有企业正处于改革转型的困难时期，拖欠退休职工养老金的事情时有发生。

针对以上问题，我国于1997年开始对养老保险制度进行了改革，1997年7月、1999年1月国务院分别颁布了《关于建立统一的企业职工养老保险制度的决定》和《社会保险费征收暂行条例》，使我国城镇养老保险立法取得了突破性进步：一方面扩大了养老保险覆盖面，建立了适用城镇各类企事业单位和个体劳动者的基本养老保险制度，适应了目前以公有制为主体。多种经济成份并存格局的需要;另一方面拓宽了基本养老保险基金筹资渠道，由过去的国家或集体单独负担变为由国家、用人单位和劳动者个人三方共同负担，使筹资渠道多样化，并强调了劳动者个人在养老保险中应承担的责任。

我国市场经济体制改革正以迅猛速度向纵深发展，虽然养老保险立法已取得了初步成效，但至今为止，我国养老保险还未象失业保险那样进行单独立法，还存在以下不足：(1)城镇养老保险立法规定过于笼统，不便于实际操作。现有的适用于城镇养老保险的唯一立法——《社会保险费征收暂行条例》，只原则性规定了基本养老保险费的征缴范围，未具体规定养老保险基金的来源、养老保险费的征收比例、领取养老保险应具备的基本条件、养老保险待遇、养老保险金的监督管理等内容，急需制定新的立法予以明确;(2)现有的城镇养老保险体系单一，仅建立了基本养老保险，尚未建立多层次的社会养老保险体系。完整的养老保险体制应是基本养老保险、用人单位补充养老保险和劳动者个人商业养老保险相结合的多层次养老保险体制。(3)仍未通过立法建立农村养老保险制度。获得基本养老保障是宪法赋予每个公民的一项重要权利，《宪法》第45条对此作了明确规定，而占全国人口总数71%的农村居民在年老体弱、丧失劳动时并未得到社会养老保险的保障，养老保险的覆盖面还需扩大到我国广大的农村。

二、立足国情，构筑具有中国特色的养老保险立法模式

(一)认清国情，是建立公平合理的养老保险法律制度的前提和基础。

一个国家养老保险体制的内容、保险范围和保障制度，必须依据该国社会经济发展水平、文化背景、政治制度、历史传统和人民习惯等进行具体确立。因此，我们应充分认识我国国情，以期建立公平合理的养老保险法律制度。我国的基本国情是：

1.目前乃至相当长的时间内，我国还处于生产力发展水平不高的社会主义初级阶段。改革开放以来，我国的生产力有了很大发展，人民生活水平有了明显提高，但与众多国家进行横向比较，我国仍存在很大差距。据统计，2000年我国人均国民生产总值不足600美元，远远低于中等发达国家人均3000多美元的水平。生产力发展水平的高低是决定一个国家实行什么程度的养老保险制度的关键因素，我国目前只能采用广覆盖、低水平的养老保险制度，养老保险待遇只能随着生产力的提高而逐步改善。

2.我国已面临日益沉重的人口老龄化的压力。建国以来，我国卫生事业取得了举世瞩目的成就，国民平均期望寿命由解放前期的35岁提高到76岁，加之建国后的前30年未实行计划生育，五六十年代的人口出生率猛增，1979年开始推行一对夫妻只生一个孩子的计划生育政策，人口出生率在七十年代末开始快速下降，这样使得我国人口老龄化呈现其独有的特点：(1)老年人口绝对数庞大。据预测，至2000年，全世界65周岁及以上老年人口为4.15亿，我国65周岁及以上老年人口为0.87亿，占世界总数的21%，至2040年，全世界65周岁及以上老年人口绝对数将达到10.96亿，我国65周岁及以上老年人日为2.99亿，占世界总数的25%[2]。(2)人口老化速度快。发达国家65周岁及以上人口比重由5%上升到7%，一般要经过几十年，如日本从1920年的5.3%上升到1990年的7.4%，经历了70年，而我国由1982年的4.9%上升到2000年的7.3%，只相隔18年，为世界之首。(3)我国老年人口占本国人口总数的比例快速增长。据预测，至2010年，65周岁及以上老年人口数为1.079亿，占全国人口总数的7.7%，至2030年，65周岁及以上老年人口数为2.239亿，占全国人口总数的14.6%，至2050年，65周岁及以上老年人口数为3.068亿，占全国人口总数的20.4%[1]。人口老龄化的快速发展使得单一的低水平的基本养老保险不能解决退休者的养老问题，必须在社会基本养老保险基础上建立企业补充养老保险和个人商业养老保险为补充的多层次的养老保险体制。

3.城乡经济发展水平差别很大。由于城乡之间生产力发展水平存在很大差距，城乡劳动者的经济收入相差悬殊，农村居民收入水平大大低于城镇居民，从而导致农村劳动者缴纳养老保险费的能力低于城镇劳动者，不可能要求城乡劳动者按同一标准缴费，且国家财力有限，无法弥补农村劳动者缴费能力的不足，在我国无法建立城乡统一保障标准和保障范围的养老保险制度。也就是说，我们要正视城乡养老保险存在的差异，应分别建立城镇和农村两套不同内容的养老保险法律制度，下面分别进行阐述。

(二)健全城镇养老保险制度的立法思考。

城镇养老保险的立法任务，是在借鉴现有养老保险改革经验的基础上，通过制定专门的城镇养老保险立法加以规范和完善，着重应规范以下内容：

1.通过立法规范城镇基本养老保险的筹资模式。当前世界上通行的基本养老保险筹资模式有三种，即完全积累式、现收现付式和部分积累式。我国应采用部分积累的筹资方式，完全积累式是指退休者养老金的给付来自本人部分递延工资在工作期间的积累，企业定期筹资并预以积累，当达到年老退休时，取出积存的基金用于养老金的给付[1]。这种模式是一种类似储蓄的做法，它最大的优点是具有基金的积累性和给付的保证性，其缺点是养老基金需经长达几十年的积累才能变现，因通货膨胀、经济波动等因素的出现，使得变现后的养老金难以达到原有的购买力，且资金增值率存在极高的不确定性，从而影响退休者生活水平的保障。现收现付式是指由在职劳动者及单位缴费，直接用于支付退休者养老金费用，是根据每年所需支付的总额来增减当年在职劳动者及单位所负的养老金费用。这种模式是以支定收，其优点是起步时所需支付的养老金较低，企业及从业人员负担较轻，适合年轻型人口结构状态下的国家采用，其缺点是养老金完全没有积累，且养老金费用随退休人员的增多而不断提高，无法应付人口老龄化高峰期到来时退休金的高峰支付。部分积累式是指在现收现付模式的基础上，在经济可承受的范围内，开始时多让在职劳动者负担一部分养老金费用，并将这部分基金积累增值，以应付退休高峰期的需要。这种模式是对现收现付式的改良，其优点突出，既可支付当年退休者的养老金，又可利用已储备基金支付退休高峰期的养老金，减轻退休高峰期养老金费用负担过重的压力。结合中国国情，我国不适合采用完全积累式和现收现付式，应采用部分积累式。理由是，若采用完全积累式，积累的基金数十分巨大，2021年达到工资总额的36%[3]，如此沉重的负担，会阻碍经济的发展和人民生活水平的提高，同时长时间积累的巨额基金难以保证保值增值。若实行现收现付式，则不适应我国人口老龄化发展速度快、高峰期持续时间长的要求，按目前养老保险待遇，若采用现收现付式的话，到2020年，工资提取率将达到32.3%，到2040年达到40.2%[4]，这样会极大加重在职职工及单位的负担，影响社会安定和经济稳定发展。从我国人口老龄化结构及经济承受能力两方面考虑，我国应采用部分积累式，即在满足当前现收现付需要的基础上，在经济可承受的范围内，具体确定3%的积累率，既保障当年退休者的基本生活，又能解决退休高峰期的支付需要，并减轻养老金负担过重对经济发展的压力。

2.通过立法建立健全多层次的城镇养老保险体系。按照国际上的通行做法，多层次的养老保险体系应当包括基本养老保险、企业补充养老保险和公民个人储蓄养老保险，基本养老保险是基础，企业补充养老保险和公民个人养老保险是补充。目前我国城镇只建立了单一的基本养老保险制度。基本养老保险具有覆盖面广、标准统一、强制执行的优点，但单一化的基本养老保险存在两个弊端：一是养老保险责任过度集中于政府。其体现的是国家责任，由政府指定专门职能部门办理，由政府对保险的落实负最后责任，企业和职工个人没有直接责任;二是不利于体现公平分配和企业经济效益的差异。单一的基本养老保险一律执行同一养老保险标准，企业效益好的不能提高职工的养老保险待遇，企业效益差的也不能降低待遇，不能在养老保险待遇上拉开差距。因此，在基本养老保险制度的基础上，需建立企业补充养老保险和个人养老保险制度。企业补充养老保险是指在政府强制实施的基本养老保险制度之外，由企业根据自身的经济能力而建立的为本企业职工提供一定的退休收入保障的养老保险制度。企业补充养老保险应采取半强制原则，由国家立法规定一个统一的实施条件，由企业根据自身的经济势力和经营状况为职工办理，达到实施条件的一定要办理，达不到的暂不执行。企业补充养老保险的实施，能产生两大积极作用：第一，分散了养老保险责任。让有条件的企业充当保障的补充主体，国家和企业共同承担养老保险责任，使实行补充养老保险企业的退休人员退休后的收入水平不至于过多下降;第二，有利于增强企业的凝聚力和创造力，使企业不断创新和发展。随着知识经济时代的来临，企业竞争取胜的法宝是知识，而知识的载体是人才，企业要发展必须吸引人才，吸引人才最佳方式之一就是为职工免去后顾之忧，不仅在职期间给予职工优厚报酬，退休后还为其提供企业补充养老保险。从而促使职工勤奋工作，努力创新，促进企业劳动生产率的不断提高。至于个人养老保险实行自愿原则，经济的发展和人民生活水平的提高，为个人储蓄养老保险提供了可能，具体由个人根据自己的收入状况，向商业保险公司按《保险法》规定办理投保，职工退休后，商业保险公司按约定支付养老保险金，个人储蓄养老保险为公民个人提供了更加充分的养老保障。因此，我国要尽快颁布基本养老保险法和企业补充养老保险法，以确定各自的保障目标、保障待遇、经办机构、投资规则等内容;对企业补充养老保险还应规定实施条件，并提供税收优惠政策，对企业用于缴纳补充养老金的收入及投资所得实行免税，以鼓励企业为职工办理补充养老保险，从而形成基本养老保险、补充养老保险和商业养老保险相结合的多层次的养老保障体系。

3.通过立法规范养老保险基金的投资方向和投资规则，以实现养老保险基金的保值增值。随着部分积累筹资模式的采用和多层次养老保障体系的建立，我国逐年积累下来的养老保险基金将不断增多，为避免因通货膨胀、物价上涨而导致的贬值风险，为减轻缴费者的负担又满足到期支付的需要，必须十分重视基金的保值增值。具体而言，立法要确定四个方面的内容：(1)确定投资项目的法定种类，并使投资方式多样化。目前我国养老保险基金基本上采用银行存款和购买国库券的方式投资，这种方式比较安全，但收益低。银行存款经过七次降息后，现已处于微利状态，且遇通货膨胀则银行存款利率不可能随物价上涨而同比率升高，这样会导致退休者购买力的下降。国库券虽然具有信誉好、收益稳定的优点，但目前国库券利率是被动的跟着银行存款利率浮动，投资国库券也无法获得很好收益。参考西方国家的作法，西方国家投资项目多样化，养老保险基金可投资于政府债券、地方债券、公司债券、股票、抵押贷款和房地产，国家通过立法将风险控制在比较安全的范围内。我国养老保险基金的投资，应借鉴外国投资方式多样化的作法，不应以银行存款和购买政府债券为唯一方向，应在完善立法、加强资本市场监管、保证基金安全的前提下，扩大基金的投资方向，允许养老保险基金可投资于政府债券、金融债券、金融机构担保的企业债券、股票、房地产和银行存款等多个领域，以获得多方面的投资收益。(2)立法应明确不同风险类别投资项目的最高限额。不同投资项目风险程度各异，对风险程度高的投资项目，必须严格控制其投资最高限额，以分散风险。如德国法律规定：养老保险基金可投资于股票的上限为20%，投资于房地产的上限为30%，投资于流动资金的上限为49%，[5]我国应借鉴这种做法。(3)立法应确定单一投资项目的法定投资限额，以防止风险集中。如可规定每一笔债券的投资不得超过基金总数的5%—10%。(4)立法应建立投资审核制度。即养老保险基金的投资计划必经国务院劳动和社会保障部批准后才准实施，并将审核程序及结果公开，以增强投资透明度，便于社会公众进行监督。

4.通过立法建立健全养老保险监督体系。养老保险的监督体系是我国养老保险体制的重要组成部分。以前养老保险监督体系没有形成有效的内外监控机制，用人单位和劳动者监督意识淡薄，缺乏社会监督，因此，我国应建立健全科学的养老保险监督体系，养老保险监督体系可以由三部分组成：(1)行政监督。由政府专门职能部门代表国家对社会养老保险工作进行监督，主要监督养老保险立法的贯彻执行，接受重大养老保险违法案件的投诉与处理，并对养老保险基金的收入、支出、投资等过程进行监督。(2)审计监督。依法由国家审计机关定期对养老保险经办机构的财务收支及管理进行审计，并向社会公布审计结果，以杜绝和减少违纪行为发生。(3)社会监督。由国家、用人单位、劳动者、公民等各方代表组成社会监督机构，对养老保险工作实行全面监督，充分发挥社会监督的职能。

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