新加坡与智利养老保险制度比较

近年来，新加坡和智利养老保险制度带动养老和经济双重发展的巨大成功引起诸多学者的关注，不少发展中国家甚至一些发达国家也纷纷效仿，掀起一股养老保险模式探索的热潮。我国的养老保险改革正处在十字路口，同样也需要借鉴其成功经验，因而本文拟将这两国的养老保险制度作一番比较，希望能由此得到一些启示。

一、新加坡的 养 老保险制度

新加坡养老保险制度的核心支柱是中央公积金制度(简称CPF)，它利用一种独具特色的“储蓄基金制”即准保险方式构成新加坡的养老保险模式。

1.养老保险制度的历史演变。这一制度最初只是一个强制性的长期储蓄养老计划，它不包括临时工及独立劳动者，其目的是保障公积金会员退休或因伤残丧失工作能力后的基本生活。

随着社会经济的发展，这种纯粹的帐户积累方式覆盖面窄、保障程度低的弊端日益显露，新加坡又在原有储蓄帐户制的基础上，推行了一系列的公积金计划，增加了基金的投资机会，使其发展成为一个较完整的养老保障体系。

2. 养老保险制度的基本内容。新加坡的中央公积金制度包括养老保障计划、医疗保健计划、购房产业计划和投资教育计划等四个方面的内容，而养老保障计划则是其中最主要的组成部分 . 它由一系列围绕保障会员及家属生活这一中心的若干子计划组成，其中:(1)最低存款计划是一种基本保障，它作为公积金制度初期建立的储蓄计划的补充，旨在加强保障会员的养老金存款，以应付退休后的持久生活。(2)公积金补充计划。它限于新加坡公民和永久居民，其目的是协助养老金不足的会员填补退休帐户上的存款。(3)家庭保障计划是为会员及其家属在会员终生残废或死亡时能继续保有住屋或提供赔偿而设立的一项养老保障措施。购房产业计划也含有养老保障的成份，它包括公共住屋计划和住宅产业计划，该计划的目标是使公积金会员能用公积金存款购买建屋发展局的房屋或私人产业作为住宅，保障会员“老有所居”和以不动产抵押贷款及出售产业补充养老金。此外，新加坡政府还进行着一个公共辅助养老金计划，其对象是贫困的老年人，提供的养老金数额很小，约为社会平均收入的12%。

3、养老保险制度的运作与管理。新加坡雇员和雇主缴纳公积金的付款率依雇员的年龄而定。年龄在55岁以下的雇员，公积金的缴纳率为雇员工资的40%，其中雇员承担其工资的18%，雇主缴纳剩下的22%。对55岁至59岁的雇员，其缴纳率为25%，60至64岁的为巧%，65岁以上的均为10%。只要雇员年龄大于55岁，公积金的缴纳率都由雇主和雇员平均分摊。而且随着社会经济发展和变化，公积金的征缴率也相应调整。每个公积金会员在中央公积金局都有三个帐户，其中特别帐户是专门用来存取养老金和紧急财务支出的，它约占雇员薪金的403.5%。该帐户的存款只有在雇员年满55岁退休或永久丧失工作能力时才能一次性提取，提取 . 养老金数额为雇员和雇主所交的全部保险费及利息总和，从而养老保障的金额与个人的收入水平直接相联。从1987年起，新加坡政府开始要求职工在55岁时必须在其帐户上保持一笔最低限额的存款，1991年所规定的这个最低储蓄额为3270。新元，·用来购买职工的最低终生年金。新加坡养老保障体系的全权管理机构是中央节约基金会，它由劳工部管辖，内设董事会。其主要任务是照管会员的养老基金和保存档案材料，并负责支付养老金及将积累起来的存款按政府的指示投资。该基金会的管理高度电脑化而且发展宇一个有效的执法系统，能及时追查有关基金款项，政府也对会员的养老金存款免税并保证存款的支付。

新加坡的养老保险制度有效地控制和引导了居民消费，增加了私人储蓄，对经济增长做出了巨大的贡献。养老金储蓄在公积金存款中比例重大，而CPF储蓄从60年代占GNP的1.5%到70年代增加为5%，1982年又达到顶峰，占GNP的n%。4私人储蓄的增长带动了国民储蓄的增加，充分发挥了资金的潜力，使新加坡一跃成为世界上最节俭的国家。而且，养老金的存款大部分用于投资政府债券和公共事业，既帮助新加坡发展了国民经济，又形成了资金的良性循环。此外，在养老保障计划下建立的个人帐户排除了政府负担，节省了大量财政支出，养老金存款的投资又使政府手中掌握了大量的资金，不仅有利于国家的财政盈余和宏观调控，更使新加坡在经济高速发展的同时避免了高通货膨胀率。在养老保障方面，这一制度也有利于避免老龄化问题的困扰，出于该计划的强制储蓄性，远期消费养老金解决了未来老年生活的收入均等问题，而专人专帐的储蓄形式使年轻的不必担心负担年老的，因而也无需过虑老龄化社会的到来，有利于形成一个稳定的社会。

二、智利的私营养老保险体系

早在1924年，智利就建立了拉美国家第一个传统的养老保险制度，其最大特点是由政府管理社会保障基金并通过征收社会保险税来建立专门帐户。70年代以来，智利人口老龄化的明显趋势和持续的高通货膨胀率使旧制度难以维系，智利正是在此背景下进行了1980年的重大改革:在养老保险领域建立起全新的以个人退休帐户为基础，以私营经营管理为特征的运行模式，创造了单一资金来源和私人管理的养老保险制度。

新的养老保险制度改变了公共部门和私人部门、蓝领工人和百领工人养老保险制度的性质。首先，1980年改革通过立法取消了雇主供款，同时将原来的普通基金转换为个人基金，资金来源的单一化和个人退休帐户的建立，使得智利的养老保险成为强制性个人保险制度。其次，智利社会保障法的规定彻底改革了养老保险制度的管理体制。基于国家只应起辅助作用的原则，并考虑到发展地方资本市场和改善社会保障基金的需要，新立法认为社会保障的管理应由私人部门来进行，即由养老基金管理公司负责管理13个私人退休金基金。公司必须定期向基金成员通报经营情况和帐目，为保证偿付能力，养老基金也依法同经营公司分离。

从各方责权来看，在新制度下，政府在弥补旧制度下的赤字后仅对新制度的最低养老金保障线以下部分负补贴责任。企业的供款也从1981年至1986年逐步取消，个人成为唯一的供款主体，供款率由从前工资的19.94%下降到10%，养老金则取决于个人储蓄帐户的积累加上从旧制度中转入个人帐户的部分。

实践证明，智利新的养老保险制度已经为智利的社会经济发展作出了重要贡献。第一由于有13个私人基金参与竞争，基金的管理和经营相当成功。虽然制度设计之初基金的投资收益率预期为5%，但根据摩根集团的估计，在1981年到1991年的10年中，该制度基金的实际41收益率为年平均15%，是国家管理制度下投资收益率的5倍。第二，与巨额储蓄和储蓄率提高相应的是，智利新的养老保险制度创造了一个良好的地方资本市场。巨额的基金在相当程度上满足了国内资本的需求，同时，基金绝大多数用于投资私人部门，刺激了经济的增长。第三，智利国内资本市场对外资的吸引力增强。持续的高储蓄和稳定的国内金融市场使智利成为拉美唯一的不仅拥有增值的通货而且经济也是增长最快的国家，国内资本市场的雄厚力量也吸引了美国和其他欧洲投资者。此外，这一制度减轻了企业的负担，提高了企业的竟争能力，加上其他开放政策的配合，智利的经济正在从封闭型走向开放型，其出口已由70年代初的GDP的20%增至90年代初的35%。

三、两国的养老保险制度比较

新加坡的公积金养老保障计划和智利的1980年改革都取得了举世瞩目的成就，但这两种养老保险模式是适应不同的国家和国情而产生的，因而除了一些基本做法相同之外，也有各自不同的创新与突破。其相同之处在于:

首先，两国的养老保险制度都是一种强制性个人退休储蓄计划，均以个人资本帐户为基础。在此基础上，养老金的多少取决于职工就业期间交纳的养老基金额和基金投资收入。

其次，两国的养老保险模式都基本上不具备重新再分配的功能。由于个人帐户的原因，智利和新加坡的养老保险制度排除了被保险人之间的横向资金流动及年轻人与老年人之间的养老金代际转移间题，每个受保障的公民只享受自己帐户上积累起来的养老金;另一方面，政府的负担很小甚至没有，仅仅起到组织者或守夜人的作用，这种转移支付手段也阻碍了养老基金的纵向再分配。

再次，两国的养老保险制度都在提高养老保障水平的基础上，促进了经济的迅速发展。这一经验我国尤其应该借鉴。新加坡的公积金存款使私人储蓄率大幅度提高，充足的资金来源不仅有利于社会的稳定，更使新加坡发展了经济。智利1980年改革的目标也不局限于为老年人提供收入保障，在它的设计之初不仅考虑了养老问题，而且充分考虑到养老制度对地区经济发展和金融市场的影响。

两国养老保险制度的不同之处在于:第一，两国养老保险基金的组织者和投资目的不同。新加坡的公积金养老计划建立在国家节约基金原则基础上，基金的投资也依据政府的指示用于购买政府债券和支持基本建设，旨在帮助国家从宏观上调控经济;智利的养老保险制度则完全由授权的一些养老金私营公司即养老基金管理公司经营，整个体制进行的是私有化改革，经营养老基金的公司强调多样化的投资和获利能力，从而带动了地区经济的繁荣。

第二，养老基金操作的透明度和公开程度不同。新加坡除了一个公共辅助养老金计划外，支撑全国养老保险体系的只有中央节约基金会，除自谋职业者外的所有职工都必须参加，基金操作缺乏透明度和公开性，更无竞争压力可言;智利则有13家私人基金参予‘竟争，基金的管理和经营效率很高，法律也严格限制“一人一帐”和“一公司一种基金”，保证了基金的简便易行和透明度。

第三，与投资方向和基金操作相联系的是，两国养老金的回报率不同。新加坡公积金的缴纳率高达雇员工资的40%，而基金存款利率自1955年以来一直只有2%左右。到80年代，政府开始允许将公积金的一部分投资于国外资本市场。据世界银行估计，整个80年代的投资回报率约为3%。智利的新制度要求所有雇员交纳收入的10%作为养老基金，资产的实际回报率在1980至1990年期间平均达13%。此外，两国养老基金的管理效率和运作成本也不同。新加坡公积金养老计划的优势之一是其高管理效率和较低的操作成本，1990年总操作成本(包括货币贬值准备金)只占年交纳基金额的。，53%;智利赋予基金会成员在养老基金管理公司之间转移帐户的个人选择权，也就相应提高了广告和销售成本，由基金会成员支付的运作成本，在减去养老和伤残险的最低金额后，平均达年养老基金额的15.4%。根据两国养老基金的收益率和成本率来看，新加坡模式的运作成本低收益也低，智利模式的收益高而成本也高，但总的来说智利的私营养老保险制度显得更有活力更为有效。

新加坡和智利养老保险制度的成功为世界上许多有减轻社会保障制度的压力以及刺激地方经济发展需要的国家树立了榜样，对中国也有一定的启示。首先丫在我们设计养老保险制度之时，应特别重视其功能的研究，养者和资本形成、经济增长都应受到重视。经济的发展是养老的保证，因而新建立的养老保险制度体系不仅要强调其养老功能，坡和智利都把养老保障和经济的共同发展视为不可分割的整体，在，调其经济功能。新加养老基金的同时也刺激了国民储蓄率的上升，促进了消费增长，带动了经济的萦荣。两国的经验说明，养老和社会、经济的协调发展是有可能的 . 如果我国在养老保险制度改革方面确立多元化目标，并利用新的养老体制来推动资本的形成，带动经济的增长，在此基础上解决养老问题，那么无疑也会取得同样的成功。

其次，应该看到，针对我国的国情和已有的传统养老保险制度，我们不可能照搬智利的私有化经营和新加坡的储蓄式准保险制。彻底的私有化难以为人们所接受，单一的积累也不适合我国众多的人口和老龄化速度加快的趋势。确立自我保障自食其力的原则是必要的，然而社会养老保险墓金是一个巨额的数量，对于它政府不能也不应放弃作为的权利和义务 . 国家有必要承担一部分社会养老保险的责任，而不能只扮演“组织者”的角色 .

此外，养老间题单靠社会保险制度难以解决，必须鼓励企业和私人养老计划，有效组合社会养老、企业养老和家庭养老制度。新加坡和智利两国的模式说明，私人养老制度较之社会养老保险制度效率更高;另一方面，仅靠私人养老或社会养老保津都难以实现公平和效率的兼顾，也难以圆满解决养老何题。因而我国的养老保险制度只能是多层次的，由社会基本保险、企业补充和职工个人投保商业保险相结合的多支柱体系。在社会养老保险制度中坚持公平优先、兼顾效率，而在其他养老保险制度如企业补充养老计划、商业养老保险制度中则强调效率优先。这样，作为一个整体的养老保险制度就能充分地体现出公平和效率的并重，防止重蹈西方国家“高福利高赤字”的粗辙，成为一种崭新的中国模式。

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