国外失业救济金

国外失业保险的启示与思考

一、国外失业保险结构层次给我们的启示

国外失业保险强调多重保障，特别是普遍重视复式保障结构。实行复式保障结构其目的一是扩大失业保障覆盖面;二是提高失业者及其家庭的生活保障程度。德国式、美国式和加拿大式的三种复式结构值得我们特别关注。

(一)德国式的“失业保险+失业救济”的衔接型

德国强制性失业保险，几乎涵盖了所有就业人口(公务员和雇主除外)，保险费由劳资折半担负，享受的给付标准为本人失业前三个月的平均工资的63%，领取期限根据工作年限1年以上和10年以上，分别为6个月和最多32个月。但是，如果失业者在规定的失业保险给付期间，仍未能找到工作而发生生活问题时，不是进入社会公共救济系统，而是改发失业救济金，当然领取失业救济金者必须符合失业救济的某些条件，并接受劳工局对其家庭进行调查确认，在经过半年的过渡期后才能领取失业救济金。由于失业救济金的财源来自国家财政，因此失业者不承担缴费义务，而且待遇水平也要比失业保险给付低(约低10%)，期限也短为1年。这体现了失业救济与失业保险在性质和权益上的不同，同时又考虑被救济的对象是失业者(而非社会的贫困者)，待遇水平要比社会救济高些，其目标仍是再就业。由于失业保险与失业救济的衔接为失业人员又提供了一个新层次的保障，避免了部分失业者因未能就业，而陷入社会贫困从而导致就业更加困难的境地。

(二)美国式的“失业保险+企业补充失业津贴”的补充型

美国强制性失业保险，虽会因各州有别而有所不同，但根据联邦政府颁布的《社会保险法》，其失业保险的覆盖面还是很广的，除一般雇员外，公务员和家佣也在其中。失业保险所需费用主要由雇主承担，给付标准较低，各州通常都将保险给付险控制在原工资的50%以下。

为了不使失业者及其家庭在失业后的基本生活受到严重影响，从1955年起，美国福特汽车公司，就率先在企业内实施补充失业津贴制度，并逐渐扩大到行业内其他企业乃至其他行业。享受企业补充失业津贴的条件是：①获得领取法定失业保险金的资格;②企业工龄1年以上。企业补充失业津贴的费用由雇主和工会共同承担，津贴标准约为本人失业前工资收入的20%左右，领取期限为1年。企业补充失业津贴制度的建立，无疑是对法定失业保险的较好补充，减缓了失业对失业者及其家庭的冲击，同时也为降低法定失业保险的给付水平创造了条件。目前，这种企业和补充失业津贴在大企业比较普及，企业效益仍是实行这种补充手段的前提。

(三)加拿大式的“失业保险+特殊失业补助”的授助型

加拿大强制性失业保险，是加拿大社会安全保障体系中的重要支柱，其费用由雇主、工人和政府三方共同承担，失业保险给付可达本人失业前工资的57%，期限最长为50周，保险待遇不低。加拿大是被联合国定为世界上最易居住的国家，因此社会福利发达，在失业保障领域也表现得十分明显，即在普遍实施失业保险的同时，对失业者中一些有特殊困难的弱者，还给予社会的援助，这就是特殊失业补助。其对象为有特殊困难的伤病失业者，亦有老年失业者和孕期女性失业者。这种特殊失业补助的职能，主要是对失业保险对象中的特殊困难者，提供1～15周的补助。但对老年失业者即使未能取得失业保险的资格，亦能取得一次性相当3周失业保险金的补助。当然，取得特殊失业补助也是有条件，一般应是失业保险的受给者，伤病和孕妇失业者需在过去52周内，必须要有超过20周的就业经历，并且具备医生的病情证明。由于加拿大的特殊失业补助的财源是来自国家财政，因此它的性质应是一种国家援助，它不同于失业救济，是专门针对法定失业保险受给者中特殊困难者的，是国家保护失业弱者的一项政策措施。

总之，西方发达国家的失业保险模式，主要有“失业保险+失业救济”的衔接型、“失业保险+企业补充失业津贴”的补充型和“失业保险+特殊失业补助”的授助型三种。这种复合型失业保险制度优于单一的失业保险制度。我国的社会保险体系也可采用这种方式。考虑到我国各地经济发展差别很大的实际情况，在计算失业保险基数时，应以“上年社会平均工资的一定百分比+固定数”比较合适。“上年社会平均工资的一定百分比”体现了失业者之间平等，而“固定数”则体现了失业之间的差异。

二、国外失业保险费用负担给我们的启示

建立科学的筹资机制是失业保险制度发展的保证。而筹资中费用负担问题，是一个政策性很强的敏感问题。根据国外的经验，决定费用负担一是受相关政策和历史传统的影响;二是受政府对失业应负责任的认识的影响;三是受企业对创造新就业机会的积极性的影响;四是受企业本身的经济效益的影响。并由此产生不同的费用负担方式。例如，劳企分担、政企分担、企业负担、政府负担、被保险者负担等等。据49个国家和地区的统计，54%的国家和地区不要求雇员负担，明确雇主不负担的有18%，明确政府不负担的有29.4%。另外，38个国家和地区雇主平均缴费相当于雇员平均工资的2.71%，22个国家和地区雇员缴费相当于雇员平均工资的1.53%。上述资料表明，为失业保险融资的主要责任在雇主，其次在政府，第三才是雇员个人的责任。
(一)企业负担

虽说失业保险费用可由多方共同负担，但实际除少数由政府和职工个人负担的模式外，企业是失业保险资金筹集的主要来源，这既与企业社会保险费用支出属于劳动力再生产费用有关，同时也包含了企业对职工所承担的责任。目前，企业负担的失业保险费仍以企业职工工资总额的一定比例为多，这种负担方式操作较简单且容易监管，但也有部分国家根据本国具体情况，对企业采取了一些独特的负担方式。例如，美国联邦政府虽然规定失业保险费率为应税工资总额的5.4%，但实际大多数州雇主是按各自的就业稳定记录缴费的。这在美国被称为经验定额法，即根据雇主支付以前雇员的失业保险费所需费用来计算现在应付保险费。更有少数州实行了根据企业解雇人数来决定企业失业保险费率，离开企业的人越多，企业缴纳的保险费率就越高，最高可达职工工资的10.5%，这种类似于浮动费率的做法，鼓励了尽量保留雇员而限制解雇行为，同时也与企业向社会推出失业人员所造成的费用支出成正比。

另外，单从企业负担的保险费率来看，若都以工资总额的比例为准，美国、法国、加拿大等国较高，分别达5.4%、4.43%和4.34%。日本企业负担的费率最低，仅为0.9%。德国则处于中流，费率为2.15%。尽管企业负担的费率在各国是不同的，但逐年增长的趋势是一致的。

(二)个人负担

虽然在少数劳企和政企分担模式的国家里，个人不负担失业保险费用，但有越来越多的国家实行个人负担机制，这与社会保险中提倡个人责任的潮流相吻合。个人负担的经验做法有：

个人负担绝对不超过全部费用的一半。这在国际劳工组织第102号公约中也有限定。

个人缴费应为缴费工资收入基数设定上、下限。一般对设定上限以上和下限以下部分的工资收入，不作为缴费基数，但也有国家对下限以下部分规定由企业代交。

个人缴费是以个人所得税完税后收入为计算基数。这种做法既合理，又能调动职工缴费积极性。

特定身份的人有免缴保险费规定。这些特定身份的人，主要是国家公务员、临时工、破产企业职工和养老金领取者。

(三)政府负担

失业保险制度中的政府责任与失业救济不同，相对于失业救济由国家财政负担，失业保险却主要依靠保险费收入。通常政府负担的费用不占主要部分，但也达到10%以上。比如英国为14.5%，日本为25%，波兰最多，国家负担失业保险总费用达到60%～70%。政府最常用的负担方法是：

(1)负担行政管理费用;

(2)承担弥补失业保险基金的赤字。

但是，在失业率迅速提高的情况下，政府一般都提供额外的费用支持。如加拿大政府就规定失业率超过4%以上时，根据情况提供与失业率相对应的财政支持。

我国现行的失业保险基金也主要来源于政府的财政补贴、企业缴纳的保险费及职工个人的缴费。但由于目前部分国有企业处于明亏和潜亏状态，只能以当地最低生活水平或职工工资的30%左右发放救济金，职工难以维持基本生活，不可能再拿出一笔钱来缴纳失业保险费。而效益好的企业又不愿参加失业保险。由于我国人口多、底子薄，国家财政积累有限，政府也不能拿出太多的资金用于失业保险。

解决我国失业保险基金费用的办法：第一，可以借鉴美国的经验定额法，即雇主按各自的就业稳定记录(雇主支付以前雇员的失业保险费所需费用来计算现在应付保险费，失业少支付的费用也低)、根据企业解雇人数来决定企业失业保险费率(离开企业的人越多，企业缴纳的保险费率就越高，最高可达职3232资的10.5%)，这种类似于鼓励了尽量保留雇员而限制解雇行为，同时也与企业向社会推出失业人员所造成的费用支出成正比。这种浮动费率的做法有助于强化企业承担解聘责任。因此，在我国有条件的地区企业缴费也可以试行这种浮动费率方式。第二，可以适当提高个人缴费比率(但个人负担绝对不超过全部费用的一半)，因为随着我国经济的发展和国民收入的增长，个人收入也逐步增加，个人缴纳部分失业保险费是可行的。个人缴纳一定的失业保险费，一是能开辟失业保险费的征集渠道，增强社会保障基金的储备和承受能力，适当减轻国家财政和企业的负担;二是有利于打破失业保险金完全由国家、企业包下来的旧观念，增强职工参与失业保险的意识和自我保障意识，从根本上改变职工因国家、企业包得过多、统得过死而形成的依赖思想;三是能引导职工关心失业保险事业，促进更广泛地实行失业保险的群众监督机制;四是有利于增加职工的就业危机感，更加珍惜就业机会，增强其工作热情和责任感，有利于提高企业劳动效率。

三、国外失业保险给付待遇给我们的启示

失业保险金的给付，既要能保证失业人员的基本生活需要，又不能成为一种福利，使失业人员有依赖思想，无就业的热情和积极性，加重国家和企业负担。国外有关失业给付水准和给付期限都对我们有很好的借鉴意义。
(一)关于失业保险给付水准

目前，世界上许多国家的失业保险给付水准都有一种标准化趋势，即一般都在本人原工资收入的40%～60%之间，其原则是维持失业者的一定生活水平。

最通行的计算基准有四种：(1)按近期社会平均工资的一定比例，如加拿大是60%，美国是50%;(2)按本人失业前工资的一定比例，如德国是53%;(3)按本人失业前工资的一定比例+定额给付，如法国是40%比例+定额46.32法郎/月，合算约为本人失业前工资收入的58%;(4)按最低工资标准的一定比例，如波兰是最低工资标准的95%。

以上四种计算基准虽各有长处，但法国的经验值得重视，它的“比例+定额”的做法，既体现失业者个人原工资收入的差异，又注重了失业者之间的待遇公平，是一种较好的计算基准模式。

此外，国外还要根据具体情况调整给付水准。影响给付水准的特别规定主要包括：一是为有无工作配偶和未成年子女的失业者，提供额外给付，是世界各国最普及的一种做法。如英国为有无工作配偶加算定额给付20.20英镑/周，而对未成年子女则按子女数累计加算，如美国每一子女增加25美元/周的给付，冰岛是每一个子女能获得加算额为66克朗/日，等等。二是在失业期间参加临时工作，其失业保险将受到限制。如德国的失业者的临时收入，若高于给付的25%，就要实行必要扣除。三是对“部分”失业的人员保险给付也另作规定。如美国一般仅给付其部分工作收入与完全失业给付之间的差额。四是对破产企业的失业人员提供比一般失业者较高的给付待遇。如乌克兰认为较高给付，实际包含了“保障+补偿”的内涵，因此，发放给付时充分考虑到这种因素，将给付比例提高到原工资收入的75%(一般失业者为50%)。五是为失业保险给付设定不同时限的等待期。设定等待期，是为减少短期申请者和管理成本，以及提供处理申请时间。但有些国家由于失业保险基金困难，就将等待期规定得很长，从而也实际降低了保险给付的水准。如阿根廷的等待期长达120天(一般为3～7天)。这虽然在世界上是少数的例子，但等待期的长短，确实对保险给付带来了一定的影响。

(二)关于失业保险给付期限

给付期限也和给付水准一样，是决定给付待遇的主要因素之一。目前，世界各国失业保险给付期限，大多在90天至1年之间，即1年以内的给付期限是当今世界主流，其发展趋势是适度提高给付水准而尽量缩短给付期限。

1.影响给付期的因素。根据权利和义务对应的原则，影响给付期限的最主要因素是投保期即筹资期。一般筹资期越长，给付期限就越长。如法国投保筹资3个月，给付3个月;而投保筹资6个月，给付期就增至5个月。又如阿根廷筹资22个月、给付4个月;而筹资35个月、给付8个月。通常，只有筹资“十月以上，才能获得1年的给付期限”。此外，失业者的年龄有时也影响给付期限的长短，如瑞典是55岁以下的给付期为150天，55～69岁为300天，60～64岁为450天。还有地区失业率也经常成为决定给付期限的一个因素，如美国联邦统一规定，一般的给付期限为26周，但失业率相对较高的州可以再增加13周。德国失业保险金领取时间的长短也与年龄有关。规定42岁以下的至少能领到156天，最多的能领取312天;年岁较大的失业者领取保险金的时间要长些，但最长不超过832天。失业保险的支付标准是：需要抚养子女的，可领取相当于失业前净工资收入的63%。

2.给付期限的规定办法。目前，国际上除统一规定给付期限外，还有不少国家采取“统一期限+加算期限”的办法操作，即根据基本条件获取统一规定的失业保险给付期限，而后再根据各个失业者的年龄、投保期和家庭责任等予以加算延长。目前，实行这种加算规定的国家，约占实行失业保险制度国家的1/3。如加拿大、埃及统一规定给付期限分别为25周和16周。但根据各种情况加算延长后可分另，j延至50周和28周。

对比国外失业保险水准和失业保险金发放周期，我国失业救济金发放标准是相当于当地民政部门规定的社会救济金额的120%~150%，并对工作时间长、家庭负担重的失业人员要适当提高，而且失业救济金应随物价上涨而适当调整。这种规定符合我国国情的特色，如果要依据在职职工平均收入的百分比为标准，可能会大大加大财政负担。但国外依据失业者的年龄特征，年龄大的申领时间长，年龄小的申领时间短，如果我国也有年龄的规定可能河南省郑州市硕士生冒领失业保险金的事情就会减少。此外，我国现行失业保险制度规定失业职工失业前在企业连续工作1年以上不足5年的，领取失业救济金的期限最长为12个月;5年以上的，领取失业救济金的期限最长为24个月。对比国外失业保险金发放期限，可以看出我国以5年工龄为界的划分似乎过粗，应当根据年龄、家庭负担、物价等因素再做细化规定。

四、国外以失业保险促进就业给我们的启示

促进就业是失业保险制度的重任之一。因此，许多国家不仅失业保险的工作重心逐步向这方面转移，在失业保险支出分配上也更注重发挥促进就业的功能。如德国在保险费支出中，除60%用于保险给付外，余下40%中大部分被用作职业介绍、职业培训以及补贴、补助企业雇用等促进就业的工作上。因此，德国的失业保险部门，也成了政府推行积极劳动就业政策的责任机构之一。目前各国失业保险制度中促进就业的做法归纳起来主要是激励就业、抑制解雇和支持培训。
(一)激励就业

主要是通过失业保险待遇与再就业挂钩的办法，激励失业者尽快就业。主要做法为：

1.拉大保险待遇的差距。即根据失业期长短，失业越短给付越高。如阿根廷规定失业4个月以内，均可获100%相当原工资收入的失业保险给付，而失业期超过4个月便逐月降低给付，直至60%。

2.提前就业可获就业补助。即在法定享受失业保险给付期限内，因提前找到工作可得到一部分尚未支付的保险金。如日本只要在给付期还剩一半以上的时间内找到持续1年以上的工作，便可领取30～120天相当失业保险给付的就业补助。

3.愿意从事低下工作给予工资补贴。不少欧洲国家为促进就业，对于愿意从事比自己能力低下工作的失业者，失业保险机构给予一定的工资补贴。

4.增加保险给付条件。原资格条件中并未规定，但为促进再就业，如加拿大等国就在保险给付上增加了个人必须提交再就业计划的条件，保险机构还帮助监督其实施。

(二)抑制解雇

如何通过失业保险机制，抑制企业的解雇行为，是许多国家失业保险制度发展中所面临的一个新课题。由于此举能减少失业，从而既减轻了失业保险负担，同时也达到促进就业的目的，日本和韩国在这方面颇有建树。

1.日本。日本的失业保险机构主要从稳定就业出发，采取了资助某些企业的做法。例如，资助不景气而被迫缩小生产规模的企业，力争不裁员而内部消化;资助留用吸纳高龄和残疾劳动者的企业，避免这些就业弱者失业;资助一些条件差的企业，帮助改善就业环境，减少离职、跳槽等情况。

2.韩国。韩国的失业保险机构，也实行了类似措施。例如，对那些虽面临困难但不解雇劳动者的企业，提供这些劳动者停产工资的1/2资助;对企业内部为职工转岗培训所需设施，提供长期低利贷款等，使转岗职工能在企业内部实现重新就业;对雇用55岁以上劳动者占所有劳动者比例达6%以上的企业，支付每人每年36万韩元的雇用补贴。英国对雇用25岁以上的失业者达6个月以上的企业给予每周750镑的培训补贴。芬兰为鼓励中小企业多雇用失业人员对雇用失业人员的中小企业实行减税4%的优惠政策。

(三)支持培训

对失业人员进行培训，是促进就业的最有效途径。目前，以培训促进就业已取得了良好效果。他们在支持培训方面的做法有：
英国对参加受训I并取得资格证书的失业人员，分别按资格等级增加失业保险给付;

美国规定参加职业培训的失业人员，可适当延长失业保险给付期(最多不超过52周);

德国、意大利对失业人员参加培训，规定享受生活补贴，失业保险部门负担培训费用(注册费、书籍费、交通费等等);

澳大利亚规定参加培训的失业人员，可以获得享受疾病、工伤、失业和养老保险待遇。

各国失业保险为了实现就业目标，也都无一例外地将激励就业、抑制解雇和支持职业培训作为失业保险工作的重点。完善我国失业保险制度很重要的一点也是要促进就业。国外的经验表明，第三产业是促进经济增长和吸纳劳动力最重要的部门，一般都占60%以上，且有上升的趋势。为了促进就业，政府部门应积极引导，加强对失业人员的培训，大力发展第三产业。并要积极扶持中小企业和个体、私营经济的发展，发展社区服务产业。这两种途径都是解决失业人员再就业问题的有效方式。此外，还要建立全国性的就业服务体系，努力做好职业培训工作。就业服务体系应该包括职业介绍、转业训练、生产自救、失业救济等内容，就业服务主要包括：一是为劳动供求双方相互选择，实现就业而提供的各类职业介绍服务。办好职业介绍机构，形成全国职业介绍体系，为劳动力供求双方提供服务。二是要为提高劳动者职业技术和就业能力的多层次、多形式的就业训练和转业训练服务。办好就业训练中心和各种职业训练班，开展职业培训，提高劳动者素质，增加自身就业储备，扩大就业机会。三是为保障失业者基本生活和帮助其再就业的失业保险服务。建立和完善失业保险金制度，为失业人员提供必要的社会救济。四是要组织劳动者开展生产自救和创业的劳动就业服务企业。管好、用好就业经费，促进集体经济和培训事业的发展。五是要在政府财政中按比例安排创办公益性工作岗位和对招用失业者的企业予以补贴或减免其社会保险税费，为就业困难群体(如长期失业者和青年失业者)提供临时就业机会。

总之，许多发达国家在失业保险的普及程度、在失业保险促进经济和社会发展方面，都有宝贵的经验，有许多做法值得借鉴。期望作者的解析和思考能对我国从失业保险体系的建立到失业保险金的支付与使用有些许启示与启迪。

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