分享国外失业保险的实施经验

从1905年法国首先建立任意性失业保险制度起，国外失业保险实行至今已有近一个世纪，即使以1911年英国开创的强制性失业保险制度为起点，也已足足走过了80多年的历程。如今失业保险不论是其普及程度，还是其对社会发挥的作用都已与当初不可同日而语。国外在长期实践中摸索、创造出的不少宝贵经验，值得我国借鉴。

一、典型模式

国外失业保险的主要成果之一，就是向强调多重保障的方面逐步发展，特别是复式保障结构已受到普遍重视。其目的一是扩大失业保障覆盖面，二是提高失业者及其家庭的生活保障程度。目前，下列三种复式结构模式颇为典型，且发展令人注目：

1.德国的“失业保险＋失业救济”的衔接型

德国的强制性失业保险几乎涵盖了所有就业人口（公务员和雇主除外），保险费由劳资折半负担，享受的给付标准，为本人失业前三个月平均虚工资的63%，领取期限根据工作年限（1年以上和10年以上），最短为6个月，最长至32个月。

但是，如果失业者在规定的失业保险给付期间仍然未能找到工作而发生生活困难时，当事人不是被归入社会公共救济系统，而是被归入领发失业救济金之列。当然，当事人必须符合失业救济的某些条件，并接受劳工局对其及家庭进行的调查，被确认后，再须经过半年的过渡期方能领取失业救济金。由于失业救济金的财源来自国家财政，因此失业者不承担缴费义务，其待遇水平也要低于失业保险给付额水平（约低10%），期限亦短（1年），这一方面体现了失业救济与失业保险在性质和权益上的不同，同时又考虑到救济对象是失业者（而非社会贫困者），其待遇水平要比社会救济高些，目的仍是促进当事人的再就业。失业保险与失业救济的衔接，为失业人员又提供了一个新层次的保障，避免了部分失业者因未能及时再就业而陷入难以维生的贫困境地。

2.美国的“失业保险＋企业补充失业津贴”的补充型

美国的强制性失业保险虽然因州而异，但根据美国联邦政府颁布的《社会保险法》，其失业保险的覆盖面还是很广的，除一般雇员外，公务员和家佣也被包括在内。失业保险所需费用主要由雇主承担，给付标准较低，各州通常都将保险给付限制在原工资的50%以下。

为了不使失业者及其家庭的基本生活受到严重影响，从1955年起，美国福特汽车公司就率先在企业内实施“补充失业津贴”制度，并逐渐延伸到行业内其它企业乃至其它行业。享受“企业补充失业津贴”的条件是：①获得领取法定失业保险金的资格；②企业工龄一年以上。“企业补充失业津贴”的费用由雇主和工会共同承担，津贴标准约为本人失业前工资收入的30%左右，领取期限为一年。“企业补充失业津贴”制度的建立，无疑是对法定失业保险的较好补充，它减缓了失业对失业者及其家庭的冲击，同时也为降低法定失业保险的给付水平创造了条件。目前，这种“企业补充失业津贴”在大企业比较普及，企业效益仍是实行这种补充手段的前提。

3.加拿大的“失业保险＋特殊失业补助”的援助型

它是加拿大社会安全保障体系中的主要支柱，其费用由雇主、工人和政府三方共同承担，失业保险给付可达本人失业前工资的57%，期限最长为50周。加拿大被联合国定为世界上最易居住的国家，社会福利发达，在失业保障领域也表现得十分明显，即在普遍实施失业保险的同时，对失业者中有特殊困难的弱者，还给予社会性援助，这就是“特殊失业补助”。其对象既有特殊困难的伤病失业者，亦有老年失业者和女性孕期失业者。这种“特殊失业补助”的职能，主要是对失业保险对象中的特殊困难者提供1～15周的补助。老年失业者即使未能取得失业保险的资格，亦能取得相当三周失业保险金额的一次性补助。取得“特殊失业补助”的条件是，当事人一般应是失业保险的受给者，而伤病和孕妇失业者必须在过去52周内有超过20周的就业经历，并且具备医生的病情证明。由于加拿大的“特殊失业补助”的财源来自国家财政，因此它的性质应是一种国家援助，它不同于失业救济，是专门针对法定失业保险受给者中特殊困难者的，是国家保护失业弱者的一项政策性措施。

二、资格条件

失业保险制度的对象是失业者，由于该制度担负着促进就业这一重任，因此与其它社会保险险种相比，失业保险的资格条件不仅较特殊而且更严格。经过几十年的发展，各国强制性失业保险的资格条件有趋同的一面。例如，法定劳动年龄、非自愿失业、无个人收入、必要的劳动经历和缴费期，以及在就业机构登记等等。但由于国情和具体情况不同，各国在掌握尺度和具体操作上仍各有特点。

1.突出某些条件

例如，突出就业期和缴费期的条件。

(1)就业期。不少国家非常强调就业期，以表明保险对象有劳动能力且有劳动欲望，因此在就业期的规定上就十分严格。如德国就规定，在申请失业保险给付前，必须要有每周18小时以上的就业经历。即使在比较宽松的美国，也规定每年至少要有20周的就业劳动，或用动态工资收入来计算就业期。当然，在按照严格就业期条件的同时，也有部分国家根据地区失业率的变化，灵活变动就业期的要求。如加拿大就规定，失业率在6%以下时，就业期要求是20周／年，而失业率达到10～11%时，就业期要求就降至15周／年，即失业率越高，就业期要求就越低，这也体现了原则要求与灵活操作的结合。

(2)缴费期。有些国家为了强调权利与义务的对应和实现失业保险基金的收支平衡，就非常重视缴费要求。象日本和瑞士就要求离职前一年中至少要有6个月和5个月的缴费经历，包括企业和个人缴付保险费的记录。德国要求稍宽，但也必须在失业前的三年中至少有180个劳动日的缴费，失业者若因缴费期短而达不到法定要求的话，就不具备领取失业保险给付的资格，而只能领取“贷款津贴?保⑶伊烊〉慕蛱疃刃柙?lt;BR>再就业后上交的失业保险费中扣除。

2.强调某些义务

虽然失业者一般在符合一系列资格条件后，即应享受规定的失业保险给付待遇，但是一些国家在权利与义务的对应上，又对资格条件作了一些限制。也就是说，即使有领取资格，但还必须按规定履行某些义务，方可达到规定要求。这些义务包括：①定期向失业保险部门报告就业状况；②接受失业保险部门对失业者是否能继续享受待遇的阶段检审；③接受失业保CONTENTSPLITPAGE#

3.合理某些规定

在资格条件上，各国几乎都一致规定，失业者如果拒绝有关部门的职业介绍（最多二次），就将失去享受资格。因此在管理中，掌握比较严格，对于诸如所提供的工作与失业者原先工作和经验不吻合、工作条件不如原工作及工作地点较远会造成不便等此类的理由一律不予考虑。这也是从推动整体就业和严肃规定出发，在实际业务中运用原则要求的体现。但是，失业者的情况有时相当复杂，为了尽可能做到合情、合理，一般遇到下列情况可作特例处理：①工资低于当地通常水平；②工作条件违反安全标准；③工作性质与法律道德准则相抵触；④失业者的心理和体力状况无法承担；⑤接受分配的工资将引起家庭分离、经济困难等。

三、费用负担

失业保险制度的发展，首先得益于筹资机制的建立，但是筹资中的各方费用负担，却是个政策性很强的敏感问题。根据国外的经验，决定费用负担一般要受到以下几种因素的影响：①相关政策和历史传统；②政府对失业应负责任的认识程度；③企业对创造新就业机会的积极性；④企业本身的经济效益。不同的费用负担方式也由此产生。例如，劳企分担、政企分担、企业负担、政府负担、被保险者负担等等。但是，应该看到，由企业、个人、政府三方负担的方式是当前世界失业保险制度费用负担的主流，约占全部实行失业保险制度国家总数的40～50%，代表性国家有德国、加拿大、日本和英国等。

1.企业负担

虽说失业保险费用可由多方共同负担，但实际除少数由政府和职工个人双方负担的模式之外，一般来说，企业总是失业保险资金筹集的主要来源，这既与企业社会保险费用支出是属于劳动力再生产费用有关，同时也包含了企业对职工所承担的责任。目前，企业负担的失业保险费仍以企业职工工资总额的一定比例为多，这种负担方式操作较简单且容易监管。但也有部分国家根据本国具体情况，对企业采取了一些独特的负担方式。譬如，美国联邦政府虽然规定失业保险费率为应税工资总额的5.4%，但实际上，大多数州的雇主是按各自的就业稳定记录交费的。这在美国被称为“经验定额法”，即根据雇主以前支付雇员的失业保险费所需费用来计算现在应付保险费。更有少数州实行了根据企业解雇人数来决定企业失业保险费率的办法，离开企业的人越多，企业交纳的保险费率就越高，最高可达职工工资的10.5%。这种类似于浮动费率的做法，旨在鼓励企业尽量保留雇员和限制企业的解雇行为，同时，它也与企业向社会排放失业人员所造成的费用支出成正比，非常合理，值得借鉴。

另外，单从企业负担的保险费率来看，如以工资总额的比例为准，则美国、法国、加拿大三国较高，分别达5.4%、4.43%和4.34%；日本企业负担的费率最低，仅为0.9%；而德国则处于中流，费率为2.15%。尽管企业负担的费率在各国是不同的，但逐年增长的趋势却是一致的，如美国和法国企业现在负担的保险费率就比1993年分别增加了1.85%和0.35%，这与各国普遍出现失业率居高不下的情况有关。

2.个人负担

虽然在劳企和政企分担模式的国家里，个人是不需负担保险费用的，但这类国家毕竟是少数；相反，个人负担机制在越来越多的国家里获得共识，并得以实施，这是与社会保险提倡个人责任的潮流相吻合的。有关个人负担的经验做法有：①个人负担绝对不超过全部费用的一半。这在国际劳工组织第102号公约中也有限定；②个人缴费应为缴费工资收入基数设定上、下限，一般对设定上限以上和下限以下部分的工资收入不作为缴费基数，但也有国家对下限以下部分规定由企业代交；③个人缴费是以个人所得税税后收入为计算基数。这种做法既合理又能调动职工的缴费积极性；④特定身份的人享受免交保险费的规定，这些特定身份的人，主要指国家公务员、临时工、破产企业的职工和养老金领取者。

3.政府负担

失业保险制度中的政府责任与失业救济不同，失业救济一般由国家财政负担。而失业保险却主要依靠保险费收入，除少数国家例外（如波兰和日本，国家分别负担失业保险总费用的2/3和1/3），一般政府直接投入较少。政府最常用的负担方法是：①负担行政管理费用；②承担弥补失业保险基金的赤字。但是，在失业率迅速上升的情况下，政府一般都提供额外的费用支持。如加拿大政府就规定，失业率超过4%以上时，酌情提供与失业率相对应的财政支持。

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