保障部：充分发挥失业保险在化解过剩产能中的作用

在 “三去一降一补” 大背景下， “去产能” 无疑将成为我国近期经济社会发展的一个主要目标和任务。 确保化解过剩产能过程中职工 “转岗不下岗、 转业不失业”， 建议进一步发挥失业保险制度的功能。

2016年5月23日， 李克强总理视察武汉钢铁公司时指出： “化解过剩产能要保证企业多余人员转岗不下岗、 转业不失业。”今年年初，国务院连续发布 《关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》 《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》， 特别对钢铁、 煤炭两个行业化解过剩产能实现脱困提出了指导性意见， 先后提出“对就业困难人员， 要加大就业援助力度，对符合条件的失业人员按规定发放失业保险金”， “稳定现有工作岗位， 对采取措施不裁员或少裁员的生产经营困难企业， 通过失业保险基金发放稳岗补贴” 等。 可见， 国家明确了失业保险在化解过剩产能中应发挥积极作用。 以上两个文件也是继2013年国务院发布 《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》后，对具体行业化解过剩产能实现脱困发展再次作出的重大部署。

近年来， 随着我国经济发展步入新常态，部分地区、行业的就业形势日趋复杂严峻。尤其在化解产业过剩的大背景下， 职工安置工作又是重中之重，调结构、 转方式以及供给侧改革等需要综合考虑、 整体推进，可以说， 这项工作关乎产业转型升级的进程，关乎国企改革、提升企业竞争力并形成新动力，也关乎化解失业风险、 兜住民生底线、维护社会稳定。笔者认为， 在 “三去一降一补”大背景下， “去产能” 无疑将成为我国近期经济社会发展的一个主要目标和任务，如何确保化解过剩产能受影响职工 “转岗不下岗、 转业不失业”， 建议进一步充分发挥失业保险制度的功能。

早在1986年， 国务院颁布实施 《国营企业职工待业保险暂行规定》， 标志我国失业保险制度正式建立;1999年，我国开始实施 《失业保险条例》， 明确了失业保险为保障失业人员失业期间的基本生活、 促进其就业的基本功能;2010年， 《社会保险法》正式颁布， 国家以法律形式确立社会保险体系， 是我国失业保险制度的又一个里程碑。回顾我国失业保险制度30年实践发现， 其预防失业功能尚未较好发挥， 加之 《社会保险法》晚于 《失业保险条例》 颁布， 且属于上位法，因此， 《失业保险条例》 亟待修订和完善。

总体上， 钢铁、 煤炭等行业化解过剩产能，需要充分发挥失业保险预防失业、 促进就业的基本功能。 同时， 也可以此为契机，加速推进我国失业保险制度改革。

在化解产能中安置职工的问题

第一，相当一部分企业受影响职工未能享受到失业保险的保障。 一方面， 现行的《失业保险条例》 门槛较高， 由于关停企业大部分属于民营企业， 且大部分尚未参加失业保险，导致不能享受失业保险相关政策优惠。另一方面，失业保险奖补条件较高， 很多国有企业或者股份制企业虽然为其职工缴纳了失业保险， 但因近年效益下滑， 欠缴、断保情形极为普遍，因而这些企业无法享受失业保险补贴。

第二，失业保险基金使用效率低， 统筹层次较低且调剂困难。 一方面， 失业保险基金连年结余且结余的量极大， 失业保险基金使用效率较低，目前制度尚未惠及农民工群体， 基金扩大支出的帮扶政策成效尚不明显。 另一方面， 失业保险基金统筹层次较低，即使省内调剂使用也较困难。 以吉林省为例，长春市失业保险基金结余较大， 而通化市因通钢效益持续下降、 失业保险基金支出大幅增加，失业保险基金严重不足， 一省之内的失业保险基金无法调剂使用， 这一问题比较突出。

第三，失业保险制度的基本作用和功能尚无法得到充分发挥。 一方面， 失业保险促进就业的作用发挥不足， 很多受影响企业普遍反映，在化解产能过剩的过程中， 失业保险本应发挥好促进劳动者就业的基本功能，但是很多受影响职工，尤其是下岗人员职业技能偏低，再就业难度较大。 另一方面， 失业保险还应具有预防失业的功能， 然而， 无论是现行的 《失业保险条例》， 还是条例的实际运行层面，都没有较好地发挥预防失业这一基本功能。

条例与形势发展存在脱节现象

第一，经济新常态与化解过剩产能背景下，失业保险制度难以适应新形势， 《失业保险条例》亟须修订。 随着我国经济发展进入新常态，加之近年来产能过剩矛盾日益凸显，很多企业运行困难且负担较大， 失业保险基金支出需求也较大，1999年颁布的 《失业保险条例》许多条款显然无法适应当前形势的需要。

第二，对失业保险制度的功能定位尚不清晰，甚至很长一段时间以来有失偏颇， 亟须理性界定其功能。失业保险与其他社会保险险种相比， 具有较明显的区别。 现行《失业保险条例》 仅明确了失业保险为保障失业人员失业期间的基本生活、 促其就业的基本功能， 而尚未明确预防失业的功能。实际运行中， 也过度强调失业保险保障失业人员在失业期间的基本生活， 其他功能发挥不足。

第三，失业保险基金大量结余与失业保险的性质严重不符， 失业保险基金收支失衡，且面临诸多风险。 我国失业保险基金实行现收现付制，失业保险从筹资到待遇发放的过程中， 基金收支平衡非常关键。 近年来， 失业保险基金结余越来越大， 收支失衡问题愈发凸显。基金结余过多无疑会造成浪费， 面临基金管理风险、 基金贬值风险等。

多方面促进制度功能发挥

第一， 适当降低失业保险门槛， 提高奖补力度。 一方面， 建议降低失业保险门槛，使更多受影响困难企业享受到失业保险基金的扶持，尤其对于长期缴纳失业保险费的企业，不能仅仅因为近几年企业困难、欠缴失业保险费，便无法享受失业保险待遇。 另一方面，建议提高失业保险奖补力度，鼓励企业吸纳去产能受影响职工和失业人员，在稳岗补贴方面，应提高返还比例，对于吸纳去产能失业人员的企业给予就业补贴和社保补贴。

第二， 逐步提升基金使用效率， 提高统筹层次。 一方面， 建议提升基金使用效率，进一步修订 《失业保险条例》， 使其惠及农民工群体，探索实施基金扩大支出的帮扶政策，如 “一对一” 帮扶， 基金支持公益性岗位托底帮扶。同时， 加强对重点地区、 重点行业的支持，防范区域性、 系统性、 规模性失业风险。另一方面， 建议提高失业保险统筹层次， 发挥社会保险大数法则的基本原理，解决困难地区基金短缺的问题， 实现省内基金可以调剂使用。

第三， 发挥失业保险基本功能， 全面保障就业。一方面， 建议采取措施发挥失业保险促进就业的功能， 促进化解过剩产能受影响职工转岗、转业。 对于有技术、 有管理经验、有意创业的职工， 失业保险应支持其创办小微企业，从事个体经营， 同时， 给予一定期限社保补贴; 大力支持下岗职工灵活就业， 用基金支持其缴纳社保费等。 另一方面，建议采取措施发挥失业保险预防失业的功能。 加大培训力度， 免费培训受影响职工，提升其就业能力， 避免因技能较低而被裁员。

此外， 还应加强失业保险基金与相关措施的紧密衔接。一方面， 建议加强失业保险基金与奖补资金、就业专项资金的有效结合使用，多管齐下， 最大限度地帮助化解产能过剩企业渡过难关。 另一方面， 建议持续跟踪失业保险费率改革， 从2015年3月起，失业保险费率已由3%降至2%， 单位和个人缴费的具体比例由各省级政府自行确定， 但是尚未明确降低费率的机制， 建议统筹考虑降低企业成本、提高基金使用效益、 合理消化基金结余、有效控制各地失业率， 根据相关因素动态调整失业保险费率。

“保障部：充分发挥失业保险在化解过剩产能中的作用”由中国社保网收集整理编辑。

本文地址：http://www.shebaodata.com/zhishi/shiye/134846.html

为了社保知识的普及、信息的传播，中国社保网欢迎您转载分享。但请注明文章出处并保留完整链接。否则我们将保留追究其版权责任的权利！