我国失业保险立法的三次飞跃

【中国社保网 什么是失业保险】建国初期，旧中国遗留给我们的失业人口达474.2万人，其相当于当时职工数的60%[1]，加上城镇新成长劳动力100多万人[2]，给刚刚建立起来的新中国造成沉重的社会负担。为了解决好失业工人的生活问题，1950年6月，政务院颁布了《关于救济失业工人的暂行办法》，1952年8月，又颁布了《关于劳动就业问题的决定》和《关于失业人员统一登记办法》，从而很好地解决了失业工人的过渡问题。到1956年，我国严重的失业问题基本上得到了解决。这以后，随着国家的“低工资、高就业”的“包统配”就业方针的全面推行，和只有资本主义才有失业现象的理念，我国不但再也没有出台过有关失业保险方面的立法，而且还把失业保险工作纳入到民政部门的社会救济工作之中，近而导致我国的失业保险制度始终没有建立起来。

80年代初，随着经济体制改革的步伐，国家同步开始对几十年固定工制进行了改革，并在部分试点企业招收合同制工人。1986年，劳动用工制度改革在全国施行。为配合这一改革的顺利进行和《破产法》的实施，1986年7月12日，国务院颁布了新中国历史上的第一个失业保险立法——《国营企业职工待业保险暂行规定》(以下简称《暂行规定》)，由此建立起我国失业保险制度并为我国失业保险制度的发展进行了铺垫，在我国失业保险立法史上实现了零的突破。其内容为：

首先，规定了适用的范围。《暂行规定》第二条规定，本规定适用于：1，宣告破产企业的职工;2，濒临破产的企业法定整顿期间被精简的职工;3，企业终止、解除劳动合同的职工;4，企业辞退的职工，这些规定使这部分在改革过程中由于企业的被淘汰而失业的职工，和不适宜继续在本企业工作岗位的失业职工得到了国家失业保险的保障。这表现出国家对失业现象的重视和对社会失业领域的开始介入，并直接担负起对失业职工的失业保障的国家责任，这既是国家对失业职工的关爱，也是社会进步的一种表现。

第二，规定了企业的缴费标准。《暂行规定》第三条规定，待业保险金由企业按全部职工标准工资总额的1%缴纳。

第三，规定了失业保险金的来源。《暂行规定》第三条规定，职工待业保险基金的来源为：1，企业按照其全部职工标准工资总额的1%缴纳的待业保险基金;2，职工待业保险基金存入银行后，由银行按照国家规定支付的利息;3，地方财政补贴。

第四，规定了失业保险金的使用方向。《暂行规定》第六条规定，待业职工保险基金的使用项目：1，宣告破产的企业职工和濒临破产的企业法定期间被精简的职工，在待业期间的待业救济金;2，宣告破产的企业职工和濒临破产的企业法定期间被精简的职工，在待业期间的医疗费、死亡丧葬补助费和其供养的直系亲属的抚恤费;3，宣告破产企业的离休、退休职工和濒临破产的企业法定期间被精简而又符合离、退休条件的职工的离休退休金;4，企业辞退的职工和终止、解除劳动合同的职工，在待业期间的待业救济金和医疗补助费;5，待业职工的转业训练费;7，扶持待业职工的生产自救费;8，待业职工和职工待业保险基金的管理费。此外，第十一条规定了待业保险金可以用于待业职工的培训设施、转业训练和生产自救之中。这些规定的经济功能就在于它在保障失业的同时扶持就业和创造就业，表现出失业保险金的主动性和积极性，进而鼓励失业职工从失业的困境走向就业或创业的道路。

第五，规定了领取失业保险金的资格条件、发放标准和期限。《暂行规定》第七条规定，待业保险金的发放标准以职工失业前两年本人月平均标准工资为基数，以及以职工工龄的长短来确定失业职工享受待业保险金的时间：工龄在5年和5年以上的，最多发给24个月的待业救济金，其中1～12个月每月为本人月标准工资的60%～75%第13个月～24个月每月为本人月标准工资的50%;工龄不满5年的，最多发给12个月的特业救济金，每月为本人月标准工资的60%～75%，由于我国职工的月平均工资标准很低，所以我国失业者享受的失业保险金待遇并不高，但我国失业者从无失业保险待遇到享受失业保险待遇，其社会功能就在于它表现出了失业职工的对社会财富再分配的分享权利，创造了失业安全和社会稳定的大环境。

第六，规定了丧失领取失业保险金资格的限制性条款。《暂行规定》第九条对不得领取待业救济金的人员进行了限制，规定以下几种人员停止享受待业保险救济金待遇：1，领取待业救济金期限届满的;2，已重新就业(包括从事个体劳动)的;3，无正当理由，两次不接受有关部门介绍就业的;4，待业期间受劳动教养或判刑的。这些规定的意义首先在于其通过限制性条款，来促进失业职工积极参加社会物质财富和精神财富的创造活动;其次是从法律上承认了个体劳动也是就业，提高人们对就业职业的认识程度，促进了劳动力的合理流动，以避免千军万马过“独木桥”(国有企业)的畸形就业道路现象的继续。

第七，规定了管理机构的职责及其经费开支的来源。《暂行规定》第12条和第13条规定了由劳动服务企业负责失业职工的登记、建档、救济金的发放、职业介绍、转业训练和自谋职业的扶持以及再就业的指导：其经费可在职工待业保险基金的管理费中列之。

可见，尽管《暂行规定》从内容上来看其仅仅适用于国有企业的失业职工，且标准不高和范围不广，也没有罚则条款的规定;从立法技术上来看其还是把失业称之为待业，把失业保险金称之为失业救济金而表现出它的局限性。但《暂行规定》出台的意义远远突破了其内容和立法技术本身，它是随着我们对社会主义再认识的提高，进而对失业理论的再认识的一种立法理论的外在表现形式。《暂行规定》的出台是我国立法史上跨出的具有决定意义的第一步，它实现了我国失业保险立法的第一次飞跃，继而为我国失业保险制度的发展和完善奠定了基础。

二

1992年，我国市场经济确立和国有企业改制开始启动，这样，在计划经济大背景之下制定和颁布的《暂行规定》的内容已明显滞后而适应不了新形式发展的需要。为完善国有企业劳动制度，保障失业职工的基本生活和社会的安定团结，1993年4月12日，国务院颁布了《国有企业职工待业保险规定》(以下简称《保险规定》)。

《保险规定》在很大程度上发展了1986年的《暂行规定》，对我国市场经济的发展、对增强企业活力和深化企业劳动制度改革起到了促进和保障作用。和《暂行规定》相比，《保险规定》的特征表现为：

首先，扩大了适用范围。《保险规定》第二条对享受失业保险的人员范围进行了界定：1，依法宣告破产的企业的职工;2，濒临破产的企业在法定整顿期间被精简的职工;3，按照国家有关规定被撤消解散企业的职工;4，按照国家有关规定停产整顿企业被精简的职工;5，终止或者解除劳动合同的职工;6，企业辞退、除名或开除的职工;7，按照法律、法规规定或按地方政府的规定，享受待业保险的其他职工。第二十二条还规定了实行企业化管理的事业单位职工的待业保险依照其执行。这些规定扩大了1986年《暂行规定》的保险范围，将破产企业职工和被依法撤消解散企业的职工以及被除名、开除的职工都纳入失业保险的范围，表现出国家对失业职工的国家责任的进一步承担和关心;第7款的弹性规定不但把按照法律法规应该享受失业保险的劳动者都包括在内，而且把失业保险的权利下放给地方政府，让地方政府充分发挥其主观能动性，利用区域经济优势及特点，以保障更多的失业职工能享受到失业保险。

第二，降低了企业的缴费比例。《保险规定》第五条规定，企业按照企业职工工资总额的0.6%缴纳待业保险费，从而将企业缴费的比例从1986年的1%降为0.6%。

第三，调整了失业保险金的使用方向。《保险规定》第六条规定，待业保险费专项储存，专款专用，任何部门、单位和个人不得挪用;第八条规定，待业保险基金不得用于平衡财政收支。从而提高了使用失业保险金的严肃性和保障了失业保险金的安全性。

第四，建立起保险金统筹制度。《保险规定》第七条规定，待业保险金实行市、县统筹，从此建立起我国失业保险金统筹制度。

第五，增加了领取失业保险金程序条款的规定。《保险规定》第十一条规定，凡符合领取待业救济金的待业职工，必须向企业所在地的待业保险机构办理待业登记后，方可领取待业救济。从而填补了1986年的《暂行规定》没有领取失业保险金程序规定的空白。

第六，修改了领取失业保险金的资格条件和发放标准，《保险规定》第十二条规定，根据待业职工待业前在企业连续工作时间为待业职工领取待业救济金的期限：1，1年以上不足5年的，领取期限最长为12个月;2，5年以上的，最长为24个月。发放标准为相当于当地民政部门规定的社会救济金的120～150%。这些规定把《暂行规定》中的以失业职工工龄为发放失业保险金期限根据的规定，改为以失业职工在企业连续工作的时间为其依据;把《暂行规定》中的以职工离开企业前两年内本人月平均标准工资为发放失业保险金的基数的规定，改为以当地民政部门规定的社会救济金的120～150%为发放的标准，从而使失业保险金标准高于社会救济金标准，体现出失业保险金不同于社会救济的固有性质，提高了法规的可操作性。

第七，增加了丧失领取失业保险金资格的限制性条款。《保险规定》第十六条在《暂行规定》的基础上增加了参军和出国定居失业者不得领取失业保险金的限制性规定。

第八，增加了罚则条款的规定。《保险规定》第五章(第十九条、二十条、二十一条)中增加了罚则规定，并规定了违反《保险规定》的有关规定而应该受到的责令改正、行政处分和追究刑事责任的法律责任条款，体现出法规本身的科学性和完整性。

可见，尽管《保险规定》还是仅仅适用于国有企业职工而未顾及到其他性质的企业和社会团体以及事业组织的失业职工，尽管其还是把失业称之为待业，把失业保险金称之为待业救济金，但从以上的阐述中我们可以看出，1993年的《保险规定》无论是从形式还是到内容，都已远远突破了1986年的《暂行规定》，从而实现了我国失业保险立法的第二次飞跃。

三

随着我国市场经济的发展、产业结构调整和国有企业改制的进一步深入，社会上产生出大量的失业职工。为保障失业人员失业期间的基本生活，促进其再就业，在党的十五大精神的指引下，国务院于1999年1月22日颁布了《失业保险条例》(以下简称为《条例》)。

《条例》在总结我国多年失业保险立法实践经验和借鉴国际成功做法的基础上，全面地发展了1993年的《保险规定》，其进一步适应了我国市场发育程度、产业结构调整和国有企业改制的需要。与1993年的《保险规定》相较，《条例》表现出以下特征：

首先，再次扩大了其适用范围，并把“待业”正名为失业。《条例》第二条规定，城镇企业事业单位失业人员，享受失业保险待遇;第三十二条规定，地方政府可以决定《条例》适用于本行政区域内的社会团体及其专职人员、民办非企业单位及其职工、有雇工的城镇个体工商户及其雇工。这些规定从质的规定性上扩大了失业保险的覆盖面，不但打破了企业所有制的界限，把城镇非国有企业失业职工纳入保险范围，而且把城镇事业单位的2700多万名职工也纳入了保险范围[9]，以法律的形式赋予了这些人员享有平等的参加失业保险的权利，以法律的强制性来保障这部分人员在失业期间的基本生活，使其解除了后顾之忧，进一步发挥了失业保险的作用。与此同时，《条例》还把社会团体和民办非企业单位的失业职工和城镇个体公商户的雇工是否参加社会保险的问题，授权给了地方政府。失业保险范围的扩大，不仅有利于企业改制的进行和不同性质企业之间的竞争、有利于劳动力的合理流动和劳动力市场的发展、有利于广开就业门路和实现多渠道就业，而且增加了失业保险金的承受能力和其保障功能。失业保险的范围越广，其公平性就越高，也最充分地体现了社会保障的大数法则。

第二，增加了基金的来源，并把“待业救济金”正名为失业保险金。《条例》第五条规定，失业保险基金由下列各项构成：1，城镇企业事业单位、城镇企业事业单位的职工缴纳的失业保险费;2，失业保险基金的利息;3，财政补贴;4，依法纳入失业保险基金的其他资金。与1993年的《保险规定》相比，其增加了第1款的职工个人缴纳的失业保险基金的规定和第4款的法律法规规定的应该纳入失业保险基金的其他资金作为失业保险金的构成之一，从而扩大了失业保险金的来源渠道。

第三，提高了用人单位的缴费比例和增加了个人缴费的条款。《条例》第六条规定，城镇企业事业单位按照本单位工资总额的2%缴纳失业保险费。城镇企业事业单位职工按照本人工资的1%缴纳失业保险费。这些把1993年《保险规定》中规定的参保单位的缴费比例从0.6%修改提高为2%，把参保职工从不缴费规定为1%的适度缴费的规定，不但适应了我国企业改制后失业职工增多和三年后下岗职工走向社会成为失业职工，进而对失业保险金的需求增多和国情的需要，而且使国家、企业、个人合理分摊负担，共但失业风险，在体现了权利、义务相一致的原则的同时，还培养了职工个人的风险意识。

第四，提高了统筹层次。《条例》第七条规定，失业保险金在直辖市和设区的市实行全市统筹;其他地区的统筹层次由省、自治区人民政府规定。将1993年《保险规定》的“待业保险基金实行市、县统筹”，提高到地、市级统筹，形成资金集中，分散风险的格局，并有利于失业保险金的调剂和使用。

第五，开创了失业调剂金制度。《条例》第八条规定，省、自治区可以建立失业调剂金规定，由此建立起我国失业调剂金制度。

第六，再次调整了失业保险基金的使用方向。《条例》第十条规定，失业保险基金用于下列支出：1，失业保险金;2，领取失业保险金期间的医疗补助费;3，领取失业保险金期间接受职业培训;4，职业介绍的补贴;5，国务院规定或批准的与失业保险有关的费用。这些规定使失业保险金的使用向着转业培训、就业指导、提供信息服务、职业介绍和就业、创业扶持的方向发展，体现了失业保险即是就业服务的原则，使失业保险基金成为了连接劳动者-政府-劳动力市场的中心链条。

第七，重新规范了领取失业保险金的资格条件。《条例》第十四条规定，具备下列条件的失业人员，可以领取失业保险金：1，按照规定参加失业保险，所在单位和本人已按照规定履行缴费义务满1年的;2，非因本人意愿中断就业的;3，已办理失业登记，并有求职要求的。这些规定一改1993年《保险规定》中规定的人员范围，将参加失业保险、缴费满一年、非自愿失业和已办理失业登记并有就业意愿作为领取失业保险金的前置条件，培养和强化了公民的失业参保意识，体现了失业保险金的保险支付和促进再就业的双重作用。

最后，修改了罚则条款的内容，《条例》第五章用四个条款分别规定了违反《条例》有关规定所应受到的责令退还、责令追回、没收违法所得、罚款、给予行政处分的处罚规定，和直至追究刑事责任的刑罚规定，在1993年《保险规定》的有关规定的基础上增加了责令退还、责令追回、没收违法所得和罚款的条款规定，体现了失业保险的不可侵犯性和《条例》本身的完整性。

可见，1999年的《失业保险条例》不管是在内容上，还是在立法技术上都全面地丰富和发展了1993年的《保险规定》而趋向完善，实现了我国失业保险立法史上的第三次飞跃。

总之，法律法规的产生是社会发展的结果。社会的发展为法律法规的出台和实施提供了坚实的经济基础，法律法规的出台和实施又促进了社会生产力的向前发展，我国失业保险法的产生和完善无不表现为这一互动的过程。我们相信，随着我国社会文明的进步，法律法规对失业者的失业保障将会更加全面和完善。

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