完善失业保险促进就业功能

【中国社保网 什么是失业保险】失业保险制度产生于20世纪初。在发展初期，以强调基本生活保障为主。20世纪70年代，西方国家充分就业的阶段宣告结束。到了80年代，由于石油危机的影响，通货膨胀严重，国际竞争更趋激烈，很多国家的失业率大幅攀升，形成了自20世纪30年代以来最严重的失业局面。为减轻失业压力，很多国家大幅度改革了失业保险制度和公共就业服务制度。例如，日本、加拿大和英国等分别将失业保险改为就业保险和求职津贴，并将失业津贴的发放同就业安置紧密地结合在一起，实行统一管理。有些发达国家则开始改革单一的只保生活的失业保险制度，使其在确保失业人员基本生活的前提下发挥其促进就业的功能，并取得了许多有益的经验。国外的这些做法和经验对进一步改革和完善我国的失业保险制度提供了有益的借鉴。下面笔者将从中外对比的角度进行一些介绍和分析。

国外在改革失业保险促进就业方面的做法：调整制度设计和资金使用方向

在改革失业保险制度设计方面采取的措施

改革失业保险的制度设计，促使失业者积极找工作，尽快实现再就业。其主要措施包括：

一是实行差别性的失业保险金给付期，促使失业者积极寻找就业机会。目前各国失业保险支付期多在90天到1年之间。根据失业期长短，失业越短，给付标准就越高。法国规定，最初的失业金待遇为日基准工资的57.4%，其后则每4个月调低一次。比利时规定，对已婚的长期失业者，第一年失业保险金为收入的55%，在其后的7个月内降为35%。调整给付期限，是为了在确保失业人员的基本生活水平的同时，激励他们尽快实现再就业。

二是实行限制性的保险金给付条件，迫使失业者尽快再就业。对领取失业保险金的失业者附加一些限制性的条件和义务。比如美国要求失业者在领取失业保险金之前，必须在职业介绍所登记，必须提供前任雇主的联系方式以证明不是因个人原因导致失业并且愿意接受职业介绍所提供的就业机会;在领取保险金期间必须每周或每隔一周到有关部门报告有关方面提供的工作情况和被拒绝的情况;领取保险金期间还必须按照当地失业保险申领办公室预先约定的时间去报告或面试，否则，将被取消领取保险金的资格。其他经合组织国家也有类似规定。

三是实行浮动性的失业保险征税制度，抑制雇主对雇员的解雇，保持企业工作岗位的稳定，以减轻社会失业压力。在这方面美国实施的浮动失业保险税率制度，即“经验税率”制度和德国的“社会福利计划”具有代表性的意义。美国实行的“经验税率”制度是指按照

雇主解雇雇员的情况而确定的企业缴纳失业保险税的税率。联邦政府规定，失业保险税率为应税工资总额的5.4%，但为鼓励企业尽量保留雇员和限制企业的解雇行为，美国的大多数州都实行了按企业员工就业稳定的记录情况确定缴纳失业保险税率的办法;另有少数州则根据企业解雇人数来决定企业缴纳失业保险税率的办法。这也就是说，企业解雇的人越多，企业缴纳的保险费率越高，最高可达职工工资总额的10.5%。德国实行的社会福利计划是指，雇主在企业不景气时若要大批解雇雇员，须向劳动局申报，同时须向被解雇人员提供补偿费的制度。如果雇主不采取大批解雇雇员的行动，劳动局将为这些即将面临失业的员工提供转岗培训经费。

在调整失业保险经费使用范围方面采取的措施

调整失业保险经费的使用范围，以加强促进就业的手段，其主要措施包括：

将失业保险基金用于职业介绍。法国通过全国700多所职业介绍机构为失业人员提供再就业服务帮助，并规定其26%的工作经费由失业保险基金提供。

将失业保险基金用于就业培训。对失业人员进行职业培训是促进就业的最有效途径。因此，各国失业保险为了实现就业目标，也都几乎无一例外地将职业培训作为失业保险工作的重点，并已取得了良好的效果。如英国对参加培训并取得资格证书的失业人员，分别按资格等级增加失业保险给付;美国规定参加职业培训的失业人员，可适当延长失业保险给付期;德国、意大利对参加培训的失业人员提供生活补贴，失业保险部门负担部分培训费用，包括注册费、书费、交通费等;澳大利亚和西班牙等规定，参加培训的失业人员可以享受疾病、工伤、失业和养老保险待遇。

将失业保险基金用于鼓励企业招聘失业人员。鼓励企业招聘失业人员也是国际上促进就业方面较为通用的办法。日本的做法是，在征收失业保险费时单独征收促进就业费，用于以下就业补贴项目：一是对不景气而被迫缩小经营规模的企业给予为期1年的工资补贴，以

便安置内部富余人员;二是对转产、重组企业提供一次性就业稳定特别补贴;三是对在就业特别困难地区开办的企业给予奖励性补贴;四是对创造出大规模就业岗位的企业给予岗位开发补贴;五是向企业、在职员工和失业者个人直接提供培训补贴。

将失业保险基金用于资助创办小企业。资助有条件和能力的失业人员创办小企业也是许多国家采取的促进就业的有效措施。首先是提供专门的创业补贴。如法国规定失业人员从事其他不靠工资生活的职业，有权在一定时期内享受国家给予的特别补贴。对自行创办微型企业的失业者，除采取给予技术支持、咨询服务外，还由失业保险基金给予担保，由银行给予贷款。其次是将失业津贴转为创业补贴，如西班牙规定失业者如参加生产合作社或从事任何自某职业活动，都可以将其应领取的全部失业津贴一次性领取作为创业本金。再次是保留或恢复失业者的社会保障权利。如法国规定创业者在开业的头几个月时间内继续享受各项社会保障，包括失业津贴权利;英国规定失业者创办企业的在一定时期内，继续保留按周给付的失业津贴权利。

将失业保险基金用于补助失业人员提前就业或从事临时性的非技能职业。补助失业人员提前就业是指在法定享受失业保险给付期限内，因其提前找到工作而向其支付部分尚未支付的保险金。如日本规定，失业保险金支付期限为300天，如果重新就业后剩余支付期限

在200天至300天者，可以继续领取120天的再就业补助金;如果支付期限在150

天至200天者，可领取70天的再就业补助金;如果失业者在其失业津贴领取期结束前100天或还剩一半的时间就找到持续1年以上的工作，则可领取30天至120天再就业补助金。法国对因经济性裁员失业而要求在6个月内再就业的人，不作为失业人员处理，而由失业保险管理机构发给其相当于原工资80%的转业安置津贴。6个月后仍未找到工作，再按失业人员进行登记并领取失业津贴。对领取失业津贴期间愿意接受一份比原来工作待遇差的工作的失业者，规定在其从事这项工作并继续寻找更合适的岗位期间，可继续领取失业津贴。

国外失业保险制度改革经验对我国的启示：加大失业保险促进就业的力度和措施

针对我国失业保险制度的现状和改革方向，深入系统地研究国外失业保险制度的改革与发展经验，无疑将对进一步改革和完善我国的失业保险制度，具有举足轻重的借鉴和启示作用。

国外失业保险制度改革的基本经验

从以上介绍看出，20世纪70年代中期以来，在经济环境和条件发生较大变

化的情况下，作为实行失业保险制度主体的发达国家，普遍对本国的制度进行了新一轮的改革，其过程一直延续到现在。共同特点是在理念上发生了重要变化，即不再沿袭以不断提高保护水平为基本目标的传统做法，而是更多关注过度保护和过高的福利政策导致的负面影响，在降低失业保护整体水平和采用积极的失业保护政策两方面进行改革。

在降低失业保护水平方面，发达国家尤其是欧盟国家普遍采取了缩小失业保险制度覆盖范围、严格资格条件、缩短津贴给付期限和降低替代率等做法。目的是减少劳动者对失业津贴的依赖心理，促使其积极实现再就业，缩短平均失业期限，减轻财政负担。特别是1990年代以来，多数发达国家都加大了这方面改革的力度，从整体上看是富有成效的。

国外所采取的积极的失业保护政策的基本原则是，对劳动者的失业保护不仅体现在基本生活津贴的发放上，更重要的是体现在帮助失业者提高再就业的能力上，使他们能够面对经济发展、产业结构调整和技术变革等因素造成的劳动力市场变化，在寻找新的就业岗位时处于更加有利的地位。积极的失业保护政策早在1970年代中期即已提出，是积极的劳动力市场政策的重要组成部分。各国采取的具体措施主要有：加强对失业人员的培训和再培训、建立有效的就业服务，包括职业介绍体系、为鼓励劳动力流动对异地就业提供搬迁费、安家费和交通费等财政补贴以及对失业者自谋职业和自我创业给予立法和财政方面的优惠政策和援助等。到目前为止，发达国家在实行积极的就业保护政策方面已经积累了大量成功经验，取得了丰富成果，并已成为其国家就业政策的一个有机组成部分。

国外失业保险制度改革经验对我国的启示

我国失业保险制度自1986年国务院颁布《国营企业职工待业保险暂行规定》诞生之日起，就确定了在保证基本生活支出的前提下，基金可用于转业训练、建立培训设施、扶持待业职工进行生产自救等方面。1999年国务院颁布的《失业保险条例》又再次规定，失业保险制度旨在保障失业人员的基本生活，促进其就业，并对其接受职业培训和职业介绍给予补贴。但从《失业保险条例》实施后的实践看，失业保险在促进就业方面的作用相当有限。每年用于就业方面的投入仅占总支出的10%左右，2004年最高达到16%。且主要集中在上海、北京等地，一些地方投入比例不足5%。而我国目前失业保险基金的结余却逐年递增，已达到450多亿元。资金大量沉淀，成为“闲钱”，难以发挥促进就业的积极作用。因此，从我国失业保险制度的现状看，虽然已经在指导思想上实现了从过去强调基本生活保障向促进就业的转变，但在加大失业保险促进就业的力度和措施方面还是不够的。通过以上对国外失业保险制度改革促进就业基本经验的介绍和对我国失业保险制度改革的现状所进行的比较研究和分析，对进一步改革和完善我国失业保险制度有几点启示：

应继续加大我国改革失业保险促进就业的力度。具体地说，就是在确保失业者基本生活的前提下把促进其再就业放到一个十分突出的位置上，并采取切实有效的措施加以落实，特别是在制度的设计上和经费的使用上汲取国外的有益经验，并结合我国的具体国情，在加大失业保险对促进就业的力度方面，应针对失业人员的特点，采取不同的引导和鼓励措施。譬如，对接受职业培训的，可继续发放生活费和交通补贴费;对灵活就业的，可以暂不停发失业保险待遇，帮助他们积累职业经验，寻找更稳定的工作;对因个人不履行工作职责造成失业的，可以适当缩短其待遇期限或降低待遇标准;对已经就业且收入达到一定标准的，则停发失业保险待遇。在抑制企业裁员，保持就业稳定方面，特别是在经济不景气或出现突发事件时期，应通过减免失业保险税费征收或给予减员补贴等措施帮助用人单位减轻成本，维持生产经营和强化职工在职培训，以达到减少裁员和稳定就业的目的。

应加强失业基金的管理和监督机制。目前我国失业保险基金尽管结余较多，但分布不平衡，特别是经济欠发达地区，基金结余有限，因此要充分发挥失业保险基金促进就业的作用，还很难进行有效的调剂。另一方面由于我国目前隐性就业问题突出，相当一部分失业后再就业人员仍然在领取失业保险。这也不利于发挥失业保险促进就业的功能。因此应加大对失业保险基金的统筹管理与监控，提高基金的调剂程度，严防基金的冒领和浪费，使其真正起到保证生活和促进就业的双重作用。

在扩大失业保险覆盖面和提高待遇水平方面，应充分考虑到我国的基本国情，使之既能保障失业者的基本生活，又能适合我国当前的经济发展水平。目前国家经济发展水平还不高，就业结构还不够合理，社会保障体制建设也不够完善。在此情况下，我国的失业保险所能提供的还只能是较低水平的、最基本的保护。对于扩大覆盖范围和提高津贴待遇问题，特别是“扩面”问题，也应慎重对待，不可盲目从事，避免因提出不切实际的高指标而影响制度的巩固和发展。我们在这个问题上应有清醒的认识，充分汲取高福利国家的教训，避免再走类似的弯路。

在失业保险给付期限方面应向缩短给付期限和增加给付水平的方向转变。目前世界各国的给付期限多在90天到1年之间，而我国目前规定最长为两年。其实这一制度的最初设计是为国有企业改革服务的，给付期限也是考虑到这一目标而制定的。目前，国有企业已经历了大规模下岗分流，非国有企业和外资企业就业人数比例也大幅度增加。因此，如果再延续当初的给付期限规定，显然不适应形势的变化。这种低水平、长期限的失业保险给付政策既不利于就业促进，也不利于保障失业者的基本生活。因此，今后有必要向缩短给付期限、增加给付水平的方向转变。这一转变一般不会大幅度增加失业保险基金的支出，因为在提高给付水平的同时，给付期限缩短了。这样调整的目的一是促进失业者积极寻找工作，二是提高失业者的基本生活保障水平。

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