工伤认定的问题及行政应诉的技巧

工伤认定属行政确认，是具体行政行为的一种。只要用人单位、劳动者一方对是否因工伤亡的认定不服提起行政诉讼，劳动保障行政部门就得走上被告席应诉。在行政诉讼中，依照《行政诉讼法》第32条的规定，劳动保障行政部门作为被告作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和规范性文件。要在行政诉讼中胜诉，劳动保障行政部门需要换位思考，从法院审理案件的角度研究行政诉讼的审理对象、审理内容、审理程序，从而规范工伤认定的程序、事实依据和法律适用。

一、法院审查具体行政行为的主要内容

1．职权来源审

法院审理行政诉讼案件，首先审查授权作出相应行为的行政组织法规定（法定权限）。行政主体对所作出的具体行政行为应具有行政权限。“越权无效”是行政法的重要原则。《工伤保险条件》（国务院令第375号，以下简称《条例》）第17条、第20条将工伤认定的决定权赋予用人单位所在地统筹地区劳动保障行政部门，对应当由省级劳动保障行政部门进行工伤认定的事项，也交由用人单位所在地的设区的市级劳动保障行政部门办理。如福建省，工伤保险实行设区的市级统筹，这表明该省工伤认定的决定机关、行政诉讼被告都是各设区的市级劳动保障行政部门。设区的市级劳动保障行政部门在法定职权范围内，可以依照法规、规章的规定，将工伤认定职权委给县级实施。县级劳动保障行政部门受市级委托从事工伤认定工作，并不具有行政主体资格，其实施受委托行为的法律后果由委托行政机关承担。也就是说，工伤认定的决定仍应以市级的名义作出，如引起行政复议或者行政诉讼，其被告是委托行政机关即设区的市级劳动保障行政部门，而不是受委托行政机关，在行政复议或行政诉讼应诉说明职权来源时还应提交上下级劳动保障行政部门签署的授权委托书。

2．事实审

即作出工伤认定要有充分的事实根据，证据要确凿、充分。《行政诉讼法》第31条根据证据载体的不同对证据的类型作了法定的列举：一是书证。通常表现为各种文书、文件、证书、合同书等；二是物证。可以是原物，也可以是原物的复制品、照片；三是视听资料，包括录像带、录音带、唱片、电影胶卷、光盘、电子计算机储存的数据或图像；四是证人证言；五是当事人陈述；六是鉴定结论；七是勘验笔录和现场笔录。据《工伤保险条例》第18条、第19条的规定，在工伤认定案件中可作为事实根据的证明材料，主要有劳动合同、工作证牌、工资支付凭据、病历材料或死亡证明等证明劳动关系确立及工伤职工伤亡情况的书证，事故现场图片等物证，受伤人员情况自述、企业调查报告等当事人陈述，当事人各方提供的证人证言及劳动保障行政部门或公安、安监等相关部门的勘验笔录、现场笔录和调查笔录等。在事实方面要证明的内容主要有两项：一是伤亡者与哪个用人单位建立劳动关系；二是是否因工伤亡。

3．法律审

即认定或不认定工伤所适用的法律依据应正确。行政机关作出具体行政行为的依据包括法律、法规、规章以及其他规范性文件。目前，在工伤认定案件中应适用《条例》第14条认定工伤、第15条视同工伤、第16条不得认定工伤或视同工伤的规定。对于既不属于第14条、第15条认定工伤、视同工伤的情形，又不属于第16条不得认定工伤或视同工伤的情形，对于这种情况的工伤认定问题成为法律规定的盲区，并给法律适用带来了困难。建议在以后的配套规定或相关解释中对工伤的内涵作个明确规定，从受案范围上更加清楚地区分工伤与非工伤的界限。

以上事实审和法律审都属行政实体法审查。

4．程序审

属行政程序法审查。行政行为不仅要求证据确凿，而且必须符合法定程序。行政程序须遵守先取证，后裁决的权力规则。

根据《工伤保险条例》第17条至第20条、《工伤认定办法》（劳动保障部令第17号）的规定，工伤认定的程序主要为：

（1）申请，用人单位与工伤职工或其直系亲属、工会组织分别在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起30日内、1年内提出工伤认定申请，填写《工伤认定申请表，提交材料：伤残职工的身份证或户口薄或当地居委会的证明等、授权委托书和受托人的身份证明材料、劳动合同文本或其他建立劳动关系的有效证明、医疗诊断证明书或职业病诊断证明书，此外还应提交被诉人企业工商登记注册资料、未注册登记单位负责人个人身份证明材料等。

（2）补证告知，劳动保障行政部门对工伤认定申请人提供材料不完整的，应当当场或者在15个工作日内一次性书面告知需要补正的全部材料。

（3）立案受理，提供的申请材料完整、在受理时效内、属管辖范围的予以受理；不符合受理条件的作出不予受理通知。

（4）调查核实，要求用人单位据实提供情况和证明材料，根据审核需要向用人单位管理人员、工友、目击证人等有关单位管理人员调查取证，向有关单位调阅案卷复制相关内容。对职业病诊断证明书或鉴定书不再进行调查核实。进行调查核实时，应由两名以上人员共同进行，并出示执行公务的证件。

（5）作出书面的工伤认定决定，劳动保障行政部门应当自受理工伤认定申请之日起60日内作出是或不是工伤的决定；职工或者其直系亲属和该员工所在单位，并抄送工伤社保机构。

二、工伤认定应注意的问题

1．关于证明材料的调取

调取的书证为复印件的，应在复印件上注明提供人、核对人、与原件核对无误章。复印有关部门保管的书证原件的复制件或抄录件的，应当注明出处，经核部门核对无异后加盖其印章。调查类笔录，应当表明行政执法人员的身份，有行政执法人员（2人）、 被调查人签名或盖章。注明被调查人、证人的姓名、年龄、性别、职业、住址等基本情况，有被调查人、证人的身份证明材料。

2．告知当事人申辩、举证的权利

《行政诉讼法》第33条规定，在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据。对于原告在诉讼阶段才提出的反驳理由，根据高法《关于行政诉讼证据若干问题的规定》（法释[2002]21号）第2条规定，原告或者第三人提出其在行政程序中没有提出的原驳理由或者证据的，经人民法院准许，被告可以在第一审程序中补充相应的证据。因此在工伤认定调查笔录中，应询问双方当事人是否有新的理由要说明。如果当事人在复议或诉讼中提出新的反驳理由或证据，被告有要求补充证据的权利。

3．正确告知当事人法律救济的途径

根据《行政诉讼法》第37条的规定，相对人是否必须先申请行政复议后起诉，取决于法律的具体规定。劳动部发布的《企业职工工伤保险试行办法》（劳部发[1996]266号）第56条规定，工伤职工及其亲属或者企业，对劳动行政部门作出的工伤认定不服的，按照行政复议或行政诉讼的有关法律、法规办理。该办法对是否必须经过申请复议后才能起诉未作规定，由当事人自己选择复议途径或诉讼途径。也就是说，当事人可以先向上一级行政机关或者当地人民政府申请复议，对复议不服的，再向法院起诉；也可以直接向法院起诉。《条例》对此种法律救济的途径作了调整，设定了复议前置的原则，即复议为提起诉讼必经程序，当事人未申请复议直接提起诉讼的，法院不予受理。《条例》在第53条规定，申请工伤认定的职工或者其直系亲属、该职工所在单位对工伤认定不服的，可以依法申请行政复议；对复议决定不服的，可以依法提起行政诉讼。《工伤认定办法》在第16条关于工伤认定决定应当载明的事项中，也只要求告知不服认定决定申请行政复议的部门和期限，不须告知诉权。

4．向复议机关提交证据应完整、充分

根据高法《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第61条规定，复议机关在复议程序中收集和补充的证据，或者作出原具体行政行为的行政机关在复议程序中未向复议机关提交的证据，不能作为法院认定原具体行政行为合法的依据。因行政诉讼合法性审查是针对原具体行政行为的，行政复议法虽赋予复议机关在行政复议过程中收集和补充证据的权力，但是复议机关收集补充的证据对原具体行政行为是否合法不具有证明力，不能作为法院认定原具体行政行为合法的依据。被申请人行政机关在复议程序中负有法定证明责任和举证的义务，其在复议程序中不提供证据，属于不履行法定义务。其不提供证据的行为无论是否会影响复议结果，在诉讼阶段其提供未在复议程序中提交的证据都不具有可采纳性。

三、工伤认定案卷材料编排目录

1．卷内目录

2．工伤认定申请表

3．补正告知书

4．立案审批表

5．举证告知书

6．申请人身份证复印件等身份证明材料

7．授权委托书及受托人身份证明材料

8．被申请单位注册登记材料

9．医疗终结证明、疾病诊断证明书或死亡证明

10．被申请单位调查报告、答复

11．证人证言

12．现场笔录、询问笔录、调查笔录类

13．工伤认定呈批表

14．工伤认定结论

15．送达回执

16．备考表

在以上目录材料中，工伤认定申请表、申请人身份证复印件等身份证明材料、授权委托书及受托人身份证明材料、被申请单位注册登记材料、医疗终结证明、疾病诊断证明书或死亡证明、被申请单位调查报告或答复、证人证言、调查笔录类、工伤认定结论等属实体性证明材料。补正告知书、立案审批表、举证告知书、工伤认定呈批表等属程序性证明材料。在行政应诉中，不仅要提供实体性依据，即作出工伤认定的事实依据和法律依据，还要提供程序性依据，即有关程序性法律文书和法律规定，要做到事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、程序合法，才能在行政应诉中立于不败之地。

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