解读《上海市工伤保险实施办法》

《上海市工伤保险实施办法》(以下称新《办法》)已于2012年11月21日经市政府第156次常务会议审议通过并于2013年1月1日起施行。

本文旨在对新《办法》修改的背景、新《办法》修改的主要内容及新《办法》施行后其他需完善的政策进行阐述，以使读者对颁布的新《办法》有一个较为全面认识和了解。

(一)新《办法》修改的背景

为及时贯彻落实于2011年7月1日实施的《社会保险法》，市政府于2011年6月发布《上海市人民政府关于贯彻实施<社会保险法>调整本市现行有关工伤保险政策的通知》和《上海市人民政府关于外来从业人员参加本市工伤保险若干问题的通知》。2012年初，修改《上海市工伤保险实施办法》被列入2012年市政府规章制定计划，并于2012年11月27日审议通过。

(二)新《办法》修改的主要内容

本次新《办法》的修改主要有16处，分别是根据《社会保险法》及修订后的《工伤保险条例》，《上海市人民政府关于贯彻实施<社会保险法>调整本市现行有关工伤保险政策的通知》和《上海市人民政府关于外来从业人员参加本市工伤保险若干问题的通知》(以下简称“两项通知”)而进行的相应修改，以下本文将以新《办法》的章节为脉络对其修改内容进行梳理：

第一章为总则，其中第2条对新《办法》的适用范围进行了界定。本处修改所依据的是《社会保险法》和《工伤保险条例》，在适用范围中新增了基金会、律师事务所、会计师事务所等组织。

第二章第7条规定的是基金来源和储备金，该条增加了工伤保险基金提取储备金的规定，储备金主要用于重大事故的工伤保险待遇支付。而11条的规定则扩大了工伤保险基金的支付范围，增加了工伤保险基金可用于“工伤预防的宣传、培训”的内容。这两处修改的依据与上文第2条相同。

第三章是关于工伤认定的制度。其中第14条和第16条则分别调整了工伤认定的范围及不能认定为工伤的情形，修改依据同上。从“在上下班途中，受到机动车事故伤害应当认定为工伤”改为“在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的应当认定为工伤”，此修改在是否可认定为工伤的范围上有收亦有放，即规定了事故伤害的发生需要非从业人员主要责任，又将“机动车事故伤害”拓展为“交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害”;此外在工伤排除方面，也做了一收一放的修改，由 “因犯罪或者违反治安管理伤亡的”改为“故意犯罪的”，由“醉酒导致死亡的”改为“醉酒或吸毒的”。

第四章是关于劳动能力鉴定的规定，其中第30条增加了对劳动能力再次鉴定和复查鉴定的期限规定。其修改依据同上。

第五章工伤保险待遇为本次修改的重中之重。

1)根据《社会保险法》和《工伤保险条例》，本章调整或者增加有关工伤医疗和康复费用支付渠道的规定，尤其是新增规定了工伤人员到工伤康复机构进行工伤康复的费用，符合国家和本市工伤康复服务项目、工伤康复诊疗规范的，从工伤保险基金支付。 此外还明确行政复议和行政诉讼期间不停止支付工伤人员治疗工伤的医疗费用。(第33条)

调整了工伤人员部分待遇的计发基数和标准。一次性伤残补助金、伤残津贴、因工死亡人员供养亲属抚恤金的计发基数由“缴费工资”调整为“本人工资”，并提高了一次性伤残补助金计发月数，调整和提高了一次性因工死亡补助金计发基数和标准。(第39条、第40条、第41条、第43条)

调整了有关因第三人原因造成工伤的赔偿处理规定，明确当第三人不支付或者无法确定第三人时，工伤人员的医疗费用由工伤保险基金中先行支付的原则;由用人单位或者工伤保险基金先行支付的除医疗费用之外的其他费用，工伤人员或者其近亲属在获得第三人赔偿后，应当予以相应偿还。(第45条)

2)根据两项通知，本章第35条明确了工伤人员住院治疗工伤期间的伙食补助费以及经同意的工伤人员到外省市就医的食宿费、交通费标准，并明确由用人单位支付改由工伤保险基金支付。第40、41条则提高了五级至十级伤残工伤人员与用人单位解除或者终止劳动关系时享受的一次性工伤医疗补助金和一次性伤残就业补助金的计发月数，并明确原由用人单位支付的一次性工伤医疗补助金改由工伤保险基金支付。

此外，本章第39条还对一至四级伤残工伤人员到达法定退休年龄后继续享受基本医疗保险待遇的条件进行了调整，明确：工伤人员到达法定退休年龄，但不符合继续享受基本医疗保险待遇条件的，用人单位和工伤人员以伤残津贴为基数，一次性缴纳基本医疗保险费至符合条件后，继续享受基本医疗保险待遇。该条加强了对于一至四级伤残工伤人员退休后可享受的基本医疗保险待遇的保障。而新增的第48条第4款则增加了对劳务派遣单位和用工单位工伤保险责任承担的规定，明确：工伤保险浮动费率责任由用工单位承担;劳务派遣单位的从业人员在劳务派遣期间受到工伤事故伤害的，工伤保险责任由劳务派遣单位或者用工单位承担，具体认定办法由市人力资源社会保障局制定。

第六章的特别规定是针对非全日制从业人员、协保人员、非正规就业劳动组织从业人员、非城镇户籍外来从业人员发生工伤时可享受的工伤待遇及有关待遇计发等特殊问题的。根据两项通知，新《办法》第54条明确了因工致残一级至四级的非城镇户籍外来从业人员可选择按一次性领取的方式享受工伤保险待遇，并明确了按一次性领取的方式享受工伤保险待遇的具体项目和标准，以及标准的制定程序。第55条第1款则调整了原对一级至十级伤残工伤人员一次性伤残补助金计发基数的托底办法，由原以全市社平工资托底，改为以2010年为基准(基数和计发月数)一次锁定进行托底。此外，第55条第2款还对一级至四级伤残工伤人员月伤残津贴和供养亲属抚恤金的计发基数进行了调整，由原来的以全市社平工资为基数的托底办法，改为以上海市人力资源社会保障局公布的最低标准托底。

第七章法律责任中的第58条，根据《社会保险法》和《工伤保险条例》，对应参保未参保或者未按规定缴费的规定进行了修改，原本未参加工伤保险或者未按规定缴纳工伤保险费期间用人单位从业人员发生工伤的，该期间的工伤待遇由用人单位按照原《办法》规定的工伤保险待遇项目和标准支付费用。新《办法》则明确上述从业人员发生工伤的，由用人单位按本规定标准支付相应费用，用人单位不支付的，先由工伤保险基金支付，用人单位应偿还，若其不偿还，社保经办机构可依法追偿。

结论：通过上文对新《办法》修改主要内容的介绍，我们可以看到新《办法》的出台在之前上海工伤保险制度已对各类用人单位及其使用的各类职业人群实行全覆盖的基础上做了进一步补充和完善，例如在适用范围内明确增加了基金会、律师事务所、会计师事务所等组织;增加了工伤保险基金提取储备金的规定，扩大了基金支付范围，调整了工伤认定的范围。增加了对劳动能力再次鉴定和复查鉴定的期限规定，明确行政复议和行政诉讼期间不停止支付工伤人员治疗工伤的医疗费用。这些修改均体现了上海市在扩大工伤保险覆盖范围、确保工伤从业人员的医疗和生活保障水平、提高工伤救济及补偿效率等工作上的决心。例如，新《办法》第58条对于应参保未参保或者未按规定缴费期间用人单位从业人员发生工伤的工伤待遇，新《办法》将之前的规定“由用人单位按照本办法规定的工伤保险待遇项目和标准支付费用”改为“用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付······用人单位不偿还的，社保经办机构依法追偿”。这项修改使得从业人员即使在用人单位未参保或未按规定缴纳工伤保险费，也能够在发生工伤时能及时获得救济。同时也促使用人单位按照规定参保并缴费。

对用人单位而言，新《办法》的修改一方面体现了充分发挥工伤保险基金作用，减轻用人单位负担的宗旨。例如第40条和第41条规定对于五级至十级伤残工伤人员与用人单位解除或者终止劳动关系时享受的一次性工伤医疗补助金和一次性伤残就业补助金，前者由工伤保险基金支付，后者由用人单位支付，而修改前的《办法》第38、39条则规定这两笔金额均由用人单位承担。另一方面，新《办法》某种程度上也加重了用人单位的责任，例如第48条新增的劳务派遣单位的从业人员在劳务派遣期间受到工伤事故伤害的，工伤保险责任由劳务派遣单位或者用工单位承担。

(三)新《办法》施行后的配套工作

如上文介绍，新《办法》的修改有许多闪光点，但是一项规定制订的是否完善是一回事，一项完善的规定是否能顺利执行又是另一回事。如我们介绍的新《办法》第48条新增的劳务派遣单位和用工单位工伤保险责任承担的规定。其规定的责任承担方是劳务派遣单位或者用工单位，那么什么情形下由劳务派遣单位承担，什么情形下应由用工单位承担呢?而劳务派遣情形下工伤人员的住院伙食费、食宿费标准怎样确定，又由谁适时进行调整?这些问题都有待于进一步细化和明确。

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