关于我国住房公积金制度的缺陷及对策的研究

住房公积金是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体及其在职职工缴存的长期住房储金。自我国实行住房公积金制度以来, 经过多年的运行实践, 已初步形成住房公积金管理委员会决策、住房公积金管理中心运作、银行专户储存、财政监督的管理框架。实践证明, 住房公积金制度有效地解决了广大工薪阶层的住房问题。然而目前住房公积金制度运行中还存在一些亟待规范和解决的问题, 应采取措施完善制度、加强管理。

一、住房公积金制度的发展现状及成就

自1991年5月上海市率先推行以来, 住房公积金制度已逐步在全国各地建立、发展, 并成为我国社会保障体系的重要组成部分。1999年4月3日, 国务院颁布了《住房公积金管理条例》, 使我国住房公积金制度建设步入了法制化渠道。经过十多年的运行, 住房公积金制度在推进城镇住房制度改革、支持城镇住房建设、促进住房消费、拉动国民经济增长、构建和谐社会和住房保障体系等方面, 发挥了积极的作用, 取得了一系列成就:

1.帮助广大职工改善了居住条件。

随着中国进入消费升级阶段, 越来越多的职工有能力消费住房这样的大宗商品, 而住房公积金制度的根本宗旨就是为广大中低收入职工家庭在购、建自住住房时提供资金帮助。据统计, 截至2007年末, 全国累计住房公积金缴存职工超过1.1亿人, 缴存总额达16000亿元, 缴存余额9600亿元, 通过提取和发放个人住房贷款, 累计帮助4700万职工家庭改善了住房条件。

2.为推进住房保障体系建设发挥了重要作用。

住房公积金制度的实施, 对住房制度改革由实物分配转向货币化分配是一项重大突破, 标志着一个由国家支持、单位资助、依靠职工自己力量解决住房问题的市场化机制开始形成, 从而明确了国家、集体、职工在住房问题上的责任, 促进了职工自住其力住房新观念的确立。住房公积金的缴纳基数不断提高, 归集余额也在逐年增长。住房公积金制度与住房补贴、经济适用房、廉租住房制度一起, 构建了我国的住房保障体系。截止2006年末, 各地累计上缴同级财政部门的城市廉租住房建设补充资金超过50亿元, 已划转用于廉租住房制度建设资金36亿元, 有效地支持了廉租住房制度建设。

3.促进了房地产业和金融业的发展。

随着住房制度改革的深化和管理政策的不断完善, 住房公积金制度逐步成为我国重要的住房金融形式。近年来, 随着房地产业的蓬勃发展, 房地产市场十分活跃。房地产业少不了金融业的介入和支持, 同样, 对金融业来说, 介入房地产业, 开展对房地产开发商的建房贷款和居民购房贷款, 是发展金融业不可忽视的重要领域。而住房公积金制度的推行则成为促进房地产业和金融业结合的一条纽带, 使两者相得益彰, 大大活跃了房地产市场, 这对提高城镇居民生活水平、拉动国民经济增长、构建和谐社会发挥了积极作用。

二、我国住房公积金制度存在的主要问题

虽然我国住房公积金制度实行顺利, 发展迅速、成绩显著,但在住房公积金制度运行中仍存在着一些普遍的不容忽视的问题, 应予以重视并加以规范和解决。

1.公积金发展不平衡。

第一, 公积金覆盖面窄, 受惠人数少。按照《住房公积金管理条例》, 国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其它城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体都应建立住房公积金制度。但目前实施住房公积金制度的主要是国家机关、事业单位和效益较好的国有企业,这些单位的职工是住房公积金制度的主要受益者。而乡镇企业和私营企业、外商投资企业大多没有实行住房公积金制度,在欠发达中西部地区甚至连部分国有企业、事业单位和行政机关都没有实行住房公积金制度。

第二, 缴存比例不规范、缴存额差距大, 分配不公。不同缴存单位存在着缴存比例、计缴工资基数差距大, 缴存额悬殊大等情况:在缴存比例上, 垄断行业、垂直部门普遍高于地方机关、企事业单位, 个人、单位最高为30%, 最低为10% ;在计缴工资基数上, 垄断行业、垂直部门因效益好、经费多有意将一些补贴、津贴等应税福利打入计缴工资基数, 而地方机关、企事业单位则普遍以其基本工资作为计缴基数, 企业缴存则更少, 低收入群体很难享受这一住房保障制度带来的好处。

2.公积金的内控制度、风险防范机制不够健全, 决策、监督工作不到位, 违规发放贷款、挤占挪用资金的行为仍然存在。

第一, 内控制度不健全。住房公积金管理中心未能真正作为不以营利为目的的独立的事业单位运行, 个别地方资金管理分散, 有过分追求自身利益的现象;公积金管理中心缺乏严格的内控制度, 通过内部调账、补签合同、修改合同等方式违规使用资金的情况比比皆是。甚至也不乏某些公积金管理人员卷款而逃、海外旅游, 甚至豪赌、抵押挪用公积金投资炒股等现象。

第二, 财政、银行监督形同虚设。按照《住房公积金管理条例》规定, 对公积金的提取和使用, 不仅有着严格的审批程序要求, 而且明确规定, 财政部门有对本行政区域内住房公积金归集、提取和使用情况进行监督的职责。但事实上, 财政部门或暗渡陈仓或明目张胆挪用公积金的事情屡屡发生。银行以吸储为中心的考核机制, 监管不力甚至不管, 主客观上都为住房公积金被挪用留下了缺口。

第三, 住房公积金管理和使用不规范, 甚至违规操作, 使公积金的运行隐含较大风险。大多数住房公积金管理中心尚未建立起有效的岗位责任制度和内部审计制度, 缺乏内部管理,资金管理分散;少数城市住房公积金管理中心坐吃利差, 或把住房公积金大量用于城市建设, 或挪用到与住房无关的项目上, 有的则交给证券公司进行委托理财或购买国债, 由于证券公司的倒闭而造成难以挽回的损失。据调查, 有些城市的违规使用如截留、挪用、违规放贷等比率达60% -80%, 从而使公积金制度的运行隐含着巨大的风险。建设部住房公积金监督管理司曾指出, 在全国住房公积金归集情况统计检查发现, 各种违规项目和贷款高达70多亿元。

3.部分公积金管理机构管理手段落后, 服务质量不高, 手续繁杂, 提取难、贷款难等现象还比较普遍。

第一, 管理手段落后, 工作效率低。绝大多数住房公积金管理中心在公积金管理工作中虽然实现微机化管理, 但有的管理软件老化、功能不全, 特别是欠发达地区中小城镇住房公积金业务管理不管是硬件还是软件均有较大差距, 大大落后于当今金融业快速发展的新形势和新挑战。各地区住房公积金管理中心不同程度地存在人员年龄、学历、职称比例不合理的问题, 有些员工的政治素质和业务素质不高, 影响工作效率。

第二, 手续繁琐、限制条件多。来自建设部的资料显示, 截至2005年末, 全国公积金运用率仅58%, 其沉淀资金达1656亿元人民币, 也就是说, 住房公积金贷款叫好不叫座, 全国将近一半住房公积金在银行里睡觉, 并产生负收益。经调查发现, 一方面手续繁琐、审批时间长, 贷款条件多, 让许多前来办理个人贷款业务的人烦不胜烦, 是影响职工使用公积金贷款积极性的重要原因;另外一些地方房产管理部门在办理房产抵押、评估等业务时设置障碍较多, 公积金管理中心个人住房贷款基本采取缴存人联保方式放贷, 贷款余额及规模受到较大限制。

三、完善我国住房公积金制度的对策

1.扩大住房公积金制度覆盖范围, 惠及更多就业群体

加强宣传, 扩大住房公积金覆盖面。公积金制度应有针对性地采取措施, 突出重点, 全面推进归集及扩大应用面工作, 并体现公平、互助原则, 坚决清理、纠正不符合国家规定的缴存政策, 制止垄断部门高收入群体的公积金福利化倾向。逐步取消现行缴存政策中对户籍、身份的限制, 无论是城镇何种形式的就业群体, 均应纳入缴交范围。严格执法和监督, 采取多种措施, 努力提高住房公积金的归集率, 督促有关单位按时足额缴存住房公积金, 维护职工合法权益。凡用人单位招聘职工, 单位和职工个人都须承担缴存住房公积金的义务。对不办理住房公积金缴存登记或不为本单位职工办理住房公积金账户设立手续、不缴或少缴住房公积金的单位, 住房公积金管理机构要根据有关规定进行处罚, 并可申请人民法院强制执行。

2.提高服务质量, 扩大公积金用途和提高公积金利用率

新加坡的公积金是一项综合性的社会保障制度, 提供多样化的社会保障。相比而言, 我国的公积金制度显得单一、作用有限, 应积极拓宽公积金的使用范围, 使公积金的功能进一步完善和多元化, 不仅用于购房贷款, 还可用于还贷、医疗、养老、补充失业金等方面。现阶段为确保储户利益, 减少资金沉淀, 提高公积金使用效率, 应放宽或取消公积金使用和提取限制。加大对中低收入职工住房消费的支持力度, 增强服务意识, 积极稳妥的扩大公积金个人贷款业务, 降低贷款门槛, 丰富贷款品种, 简化贷款程序, 提高办事效率和服务质量。最大限度的发挥公积金的保障和互助功能。

3.强化管理中心监督机制, 建立有效的风险防范体系

住房公积金中心要加强内部管理, 建立和完善各项内控制度, 进一步加强管理监管和内部审计, 提高工作效能, 防范资金放贷风险, 确保住房公积金的安全和增值;对已被挤占挪用的公积金, 要采取有力措施, 认真清理予以追回, 并追查有关人员责任。财政、审计等职能部门要加强经常性审计监督, 住房基金中心要主动接受和配合财政、审计部门的审计监督, 共筑资金安全的防火墙。具体而言, 一是建立严密的内审管理制度和内控制度。对管理中心职责履行、权力运用、行为规范等方面进行动态持续监督, 对信贷、会计、财务等重要岗位人员合理分工、轮换检查, 明确奖惩制度,防止乱用职权。二是建立恰当的责任分离制度、完善的岗位责任制度和规范的岗位管理措施。住房公积金管理中心要全面推行内部工作目标管理, 按照不同的岗位, 明确工作任务, 制定出完善的岗位责任制度、严格的操作程序和合理的考核标准。三是健全外部控制监管制度。相关监管部门必须各施其职, 在公积金管理的审慎性、适应性、有效性、严肃性上采取有效措施, 确保公积金规范运作。四是要完善信息披露制度, 按照省住房公积金监管办要求的信息披露的原则、标准、内容、形式和责任人, 在当地主流媒体上, 及时、充分、客观地披露自身组织结构变动, 特别是对其业绩、流动性、风险、控制权、战略发展有重大影响的信息, 提高运作的透明度。充分发挥会计师事务所、资产评估事务所、律师事务所、资信评级机构等中介机构的力量, 提高社会公众对信息披露的参与程度与监督力度, 以更客观、全面、真实地反映住房公积金整体风险、收益。

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