养老保险改革：不可能完成的仓促答题

临近年底，国务院发布了企业职工养老保险制度的改革决定。这一政策引来多方关注，媒体从各个角度评价了此次改革的意义。英国《金融时报》中文网评价说，改革后，养老金领取者的境况至少不会比原来恶化，甚至能有些改善。

而《财经》杂志则分析认为，“理论上未来的养老收益应不会受到影响，但对政府财政的依赖由此增加。”

除了眼前的实效，人们更多的担心巨大的空帐和老龄化问题。“未富先老”一词概括了中国人、中国政府在未来几十年将面临的一个巨大难题。

巨额空帐

2005年12月15日，劳动和社会保障部举行新副部长刘永富介绍了新政策的基本内容。这个名为《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》包括十项内容。其中“做小做实个人账户”是核心内容，其具体做法是：从2006年1月1日起，个人账户的规模统一由本人缴费工资的11%调整为8%，全部由个人缴费形成，原本由单位缴纳、打入个人账户的3％，转而注入统筹基金；而缩小后的个人账户资金再也不得挪用，多缴则能多得，即“做实”。

要了解这些数字的确切含义，还得从头说起。

20世纪80年代中期以前，中国的养老保险体系是一个以企业（单位）为载体的“现收现付制”养老保险制度。所谓“现收现付制”（pay－as－you－ go），就是用当代的劳动者缴纳的养老费支付退休劳动者的养老待遇，当年提取，当年支付完毕，不做任何积累，这事实上是劳动者代际间收入转移和实现收入再分配。

1993年，中国开始进行从“现收现付制”向“基金积累制”转轨。所谓“基金积累制”，是指一个养老金计划的参加者，通过他和他的雇主在其工作期间的缴费，把一部分劳动收入交由社保经办机构，并将这些不断积累的资金用于投资，等参加者退休后，该基金再以积累的养老金和投资所得回报向他兑现当初的养老金承诺。这是一种把劳动者工作期间的部分收入转移到退休期间使用的制度安排。

这次改革后，起步就明确养老金由国家、企业、个人共同负担，由统筹资金主要是财政补贴、企业年金及个人缴费资金三块构成。

可是，由于综合配套改革迟迟未能启动和到位，同期财政分灶吃饭后客观上加剧了地方与中央之间、地方各级之间的利益博弈，以及受制于片面追求政绩为取向的发展观之左右，导致统筹资金———三大资金板块中最主要的一块资金长期“缺斤少两”，经日积月累，加上“上梁不正下梁歪”———直接和间接造成企业少缴、赖缴、欠缴风行，致使养老金缺口创下越来越大的天文数字。

这次改革还有一个历史包袱要解决：在实施基金积累制前已经退休的老职工（“老人”）和新制度实施前参加工作的职工（“中人”），在过去的工作年限里并没有直接为自己进行养老金积累，他们的贡献被转化为当期政府收入并凝固在国有资产中。制度转轨后，这批“老人”和“中人”过去的养老金积累事实上就形成了国家对他们所负的“隐性债务”。

中国的养老保险制度改革并没有选择完全的 “基金积累制”，在实践中“变形”为“统账结合”的“部分积累制”。所谓“统账结合”，即个人账户与社会统筹相结合。在此框架下，统筹账户对应的是以往的现收现付制，个人账户对应的是基金积累制。个人账户由企业和个人共同缴纳，统筹账户完全由企业缴费。政策上的考虑是以统筹账户支付老职工的养老所需，以个人账户应对将来老龄化带来的偿付难题。但在实际运作中，由于国家并未对向老职工欠下的“隐性债务”进行明确补偿，社保部门为了资金维持运转，于是当社会统筹缴费不足以支付离退休职工的养老金时，直接挪用个人账户基金就成为最方便而又无奈的选择。

劳动和社会保障部部长郑斯林曾解释说，“现收现支，就是将现在年轻人存进来的养老保险金发给了老人。这样的话就出现了一个窟窿，这些年轻人老了这钱又没了。”由此表面上“统”、“账”的划分失去了实际意义，个人账户形成巨额“空账”。

如此混合体制下，企业不但要支付个人账户缴费，还要支付较高的统筹账户缴费。缴费比例过高，企业不堪重负；统筹亦无法弥补养老金巨额当期支付缺口。在现行体制下，个人账户“空账”和养老保险当年收不抵支的基金缺口，正是中国旧体制下养老保险“隐性债务”显性化的表现。

据劳动和社会保障部提供的数字，截至2004年，中国社会养老保险个人账户的空账达7400亿元，且每年以1000多亿元的规模扩大。

而中国人民大学社会保障研究所在《划拨国有资产,偿还养老金隐性债务》的专题研究中提供了另一个数字。“测算结果是8万亿元人民币,这是从1997年到 2033年期间我国政府需要支付的职工养老金费用总额。”报告主持者强调，测算中的利率、工资水平和增长率、养老金增长率等主要参数来源于中国银行、国家统计局等官方机构公布的数字。

东北试点

空账趋势发展下去，将会引致未来中国整个养老保险体制的崩溃。决策者们早已密切关注。 2000年末，国务院出台《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》，东北重工业基地辽宁被选为中国全面建立社保体系的第一个试点省份。试点从2001年7 月1日启动，为期三年。2004年，吉林、黑龙江两省试点亦先后启动。

三省试点的重要工作之一，是社会统筹基金与个人账户基金实行分别管理，社会统筹基金不再占用个人账户基金。同时，由国家和地方两级政府分别投入资金、逐步补足以往形成的空账。

根据试点方案，试点前，个人账户的规模是本人缴费工资的11%，其中个人出5%，单位出6%。试点后，个人账户规模从原来的11%调整到8%，完全由个人缴纳，单位不再为个人缴费。此外，企业原来缴纳工资总额22%的缴费比例不变，但企业缴费部分不再划入个人账户，而是全部纳入社会统筹基金。这被称为 “做小”。

改革之后个人账户中资金储存额的多少，将完全取决于个人每月8%的缴费额和个人账户基金收益，并由社会保险经办机构定期公布。其中，社会统筹基金与个人账户基金实行分别管理，社会统筹基金更不能占用个人账户基金。此外，从试点开始直到个人退休，个人账户中资金储存额的多少，将完全取决于个人每月8%的缴费额和个人账户基金收益，并由社会保险经办机构定期公布。这种“做实”意味着个人账户的钱不可再被动用。

根据试点方案，凡是在试点开始后才参加工作的职工被称为“新人”，他们将建立并拥有真正意义上“做实”的个人账户；在试点前已建立个人账户但尚未退休的被称为“中人”，他们都拥有已累计了不同年限的个人账户养老金，但账户中的资金与统筹资金混在一起并被挪用，只是从试点启动起，才开始拥有不能被挪用、实实在在的养老金。这就是说，辽宁是以试点时间作为分水岭，对“新人”与“中人”进行划分。

东三省的试点中，辽宁方案是一步到位，做小做实至8%。吉、黑两省则先从5%起步做实，这被叫作“分步做实”。不过，此轮试点，仅仅针对个人账户的空账进行弥补。最初的隐性债务和每年的当期养老金支付缺口依然没有实施根本性的解决办法。

据了解，在三年试点中，因为个人账户的资金不能再被挪用，当期统筹部分的资金不足以发放养老金。为了弥补当期支付形成的支出缺口，国家和地方财政分别承担了缺口部分的75%和25%，以此比例进行补贴。此后即便分步做实至规定的8%，其余皆由地方政府出资。

到2003年，中央开始对东北经验进行总结。该年10月14日，中国共产党第十六届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，首次明确表示，要完善企业职工基本养老保险制度，“坚持社会统筹与个人账户相结合，逐步做实个人账户”。

养老金缺口如何填补

从2006年开始的改革将转变养老金的发放结构。对于不同时期参加工作的“老人”、“中人”、“新人”，影响可能会各有不同。

从养老保险改革的角度，城镇职工可分成三类：在改革前退休的职工为“老人”；改革前参加工作而在改革后退休的职工为“中人”；在改革后参加工作的职工为“新人”。

在新政策下，所谓的“老人”就是在2006年1月1日前已经离退休的参保人员。他们养老金仍然按照国家原来的规定发给基本养老金，同时随基本养老金调整而增加养老保险待遇。其养老金虽然水平不高，但此次个人账户缴费比例的调整，对其现有养老金水平几乎没有影响。

完成从空账到实账的转变，需要注入巨额资金。这也是个人账户不得不选择“做小”的重要原因。改革之后，个人账户不能再被挪用，而对于“老人”、“中人”当期支付的支出缺口犹在。

东北试点方案决定国家财政补贴75%，地方政府补贴25%，此后即便分步做实至规定的8%，其余皆由地方政府出资。2001年至2003年，为支持养老制度改革，中央财政投入不菲，每年定额补助辽宁省14.4亿元；2004年和2005年，吉林、黑龙江两省亦获得中央财政每年18.2亿元的补助。相应地，这三个试点省份也要调整财政支出结构，提高社会养老保险在财政支出中的比重。

如今，改革将在全国层面铺开，所需补助无疑将是天文数字。在这种局面下，有关人士分析，中央财政很难再以东三省的标准进行补助，很可能根据不同地区的经济状况区别对待。所以，未来对具体补助的分配，不同省区与中央政府之间必然会有复杂的讨价还价。

专家们指出，面对越来越大的支付缺口，最好的解决办法其实还是下决心一次性“还账”。2001年国务院曾经提出，以国有股逐年划转社保基金的办法来补偿隐性债务。然而，这一决策却遇到极大难题。在实际操作中，因为最初的划转曾尝试以国有股直接在股市减持的方式落实，引发市场部分利益人士极大反弹。当年的股市大跌，更被指与此减持决策相关。这个担忧影响了决策者的决心，根本解决社保缺口的计划因此被搁置下来。

更让人担忧的是，中国的各类养老保险体系仅覆盖了中国约1/4的劳动力。从广义而言，目前在中国运行着三种由政府支持的养老保险体系——城市地区强制性的企业养老保险体系，公务员和事业单位雇员的特殊职业体系，农民的自愿养老保险体系。大多数的农村人口没有被任何一种养老保险体系所覆盖；城市地区的大量非国有或非正规部门的职工也是如此。

中国人民银行行长周小川曾指出过中国金融改革的两大难题，在提及养老金体制时，他说，“现在有大量农村人口进城务工，而相当一部分养老金是从农民工身上收集的。从长期和动态的角度看，这种财务负担越来越会成为一个大问题。”

2006年03月01日 23:07:20 中财网（欧阳春）

【作者：欧阳春】  【出处：中财网】

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