解读《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》

为什么要完善企业职工基本养老保险制度?

随着人口老龄化、就业方式多样化和城市化的发展,现行企业职工基本养老保险制度逐渐显现出一些与社会经济发展不相适应的问题。主要表现在:覆盖范围不够广泛,大量城镇个体工商户和灵活就业人员还没有参保;基本养老保险个人账户没有做实,未能真正实现部分积累的制度模式,难以应对人口老龄化对基金的需求;基本养老金计发办法不尽合理,缺乏参保缴费的激励约束机制;基本养老金调整机制还不健全,养老金总体水平还不高;统筹层次比较低,多数地区还没实行省级统筹,基金调剂能力比较弱;企业年金发展滞后,多层次的养老保障体系还没建立起来。这些都影响到制度的平稳运行和可持续发展,亟待进一步改革和完善。

当前我国已进入全面建设小康社会与构建社会主义和谐社会的重要时期,今后五至十年是完善社会保障体系的关键时期。完善企业职工基本养老保险制度对于维护改革发展稳定大局、构建和谐社会具有十分重要的意义。

一是全面建设小康社会的需要。社会保障是小康社会的重要指标,我们要努力把城镇从业人员纳入制度覆盖范围,让更多的人享有社会保障,实现老有所养。目前,公有制单位职工已基本纳入基本养老保险覆盖范围,但是大量的非公经济组织和灵活就业人员还没有参保,他们对养老保险的需求非常迫切。这种状况不符合全面建设小康社会的要求,必须尽快完善制度,扩大覆盖范围。

二是构建社会主义和谐社会的需要。当前一些社会成员的收入较低,缺乏生活保障,如一些退休早、养老金水平偏低的退休人员,过去曾为国家建设做出了重要贡献,应当通过建立正常的养老金调整机制来保障他们的基本生活。再比如一些下岗职工就业后,收入比较低,应当通过实行社会保险补贴等办法,帮助他们参保缴费。这些人的问题解决好了,才能解决一些突出问题和矛盾,促进社会的和谐稳定。

三是应对人口老龄化形势的需要。目前全国离退休人员已达5000万人,预计2010年和2020年将分别达到7000万人和1亿人。在严峻的老龄化形势面前,我们必须要未雨绸缪,抓紧工作,统筹考虑当前和长远的关系,建立起适合我国国情、实现可持续发展的基本养老保险制度。

完善企业职工基本养老保险制度的主要任务?

这次完善企业职工基本养老保险制度的主要内容包括:一是继续确保基本养老金按时足额发放,保障离退休人员基本生活。各地不得发生新的拖欠,对过去拖欠的基本养老金,由各地逐步予以补发。二是统一城镇个体工商户和灵活就业人员参保缴费政策,以非公有制企业、城镇个体工商户和灵活就业人员参保为重点,扩大基本养老保险覆盖范围。三是逐步做实个人账户,完善社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度,实现由现收现付制向部分积累制的转变。制定个人账户基金管理和投资运营办法,实现保值增值。四是改革基本养老金计发办法,将缴费时间长短和数额多少与待遇水平挂钩,建立参保缴费的激励约束机制。五是建立养老金的正常增长机制,适时调整基本养老金水平,让广大退休人员分享经济社会发展成果。六是加强基本养老保险费征缴,做到应收尽收,加大财政投入,完善多渠道筹资机制,进一步做大全国社保基金。同时强化社会保险基金监管,维护基金的安全和完整。七是提高统筹层次,增强基本养老保险基金的抗风险能力。八是积极发展企业年金,建立多层次的养老保障体系,提高退休人员的养老保障水平。九是进一步做好退休人员社会化管理服务工作,加强街道、社区劳动保障工作建设,加快公共老年服务设施和服务网络建设步伐,不断提高退休人员的生活质量,提高管理和服务水平。十是加强社会保险经办能力建设,推动社会保险经办工作的规范化、信息化、专业化建设,建立布局合理、管理规范、流程科学、服务到位的经办管理服务体系。

为什么要统一城镇个体工商户和灵活就业人员参加基本养老保险的政策?

国务院《决定》明确要求,城镇个体工商户和灵活就业人员都要参加基本养老保险;缴费基数统一为当地上年度在岗职工平均工资,缴费比例为20%,其中8%记入个人账户;城镇个体工商户和灵活就业人员退休后按企业职工基本养老金计发办法计发待遇。这次对上述政策做出统一规定,主要是出于三方面的考虑:

一是扩大基本养老保险覆盖面,维护城镇个体工商户和灵活就业人员的社会保险权益。随着国有企业改革的推进和经济结构的调整,我国的所有制结构和就业形式都发生了重大变化,国有、集体企业从业人员大量减少,非公经济从业人员和灵活就业人员迅速增加，但是大量的城镇个体工商户和灵活就业人员还没有纳入养老保险体系。一些原已参保的企业下岗失业人员,从事个体劳动和灵活就业后,由于种种原因中断缴费,这就使他们的社会保险权益没有得到落实或者受到影响。对此,统一规定城镇个体工商户和灵活就业人员与企业职工一样都要参加基本养老保险,同时对他们的参保缴费政策以及待遇计发办法予以统一,可使他们退休以后的基本养老保险权益切实得以落实。

二是改变各地政策差异较大的现状,统一规范基本养老保险制度。目前多数省份都出台了城镇个体工商户和灵活就业人员参加基本养老保险的政策,但具体办法不一致,缴费基数一般为职工平均工资的60%到300%,缴费比例也从16%到21%不等。在这种选择性过大的政策下,一些地方基本养老保险费率较高,很多个体工商户和灵活就业人员缴不起;也有一些地方费率较低,一方面形成了新的隐性债务, 另一方面又造成这些人未来退休后的待遇水平过低,难以保障基本生活。实行统一的参保缴费和待遇享受政策,更能体现社会公平。

三是国家出台优惠政策,为统一城镇个体工商户和灵活就业人员参保缴费办法创造了条件。首先,按照《决定》,改革后城镇企业和职工基本养老保险的缴费比例仍为 28%左右,其中单位缴纳20%,个人缴纳8%。个体工商户和灵活就业人员由于不承担历史债务,他们的缴费比例统一规定为20%,后者比前者的缴费水平总体上低8个百分点。其次,考虑到经济转轨时期的特殊情况,国家出台了对下岗失业人员的特殊照顾政策,对持《再就业优惠证》的“4050”人员(女40周岁以上,男50周岁以上)灵活就业后参加社会保险的,给予一定数额的社会保险补贴。另外,针对城镇贫困残疾人的具体困难,国家规定城镇残疾人个体工商户参加基本养老保险的,可从结余的残疾人就业保障金中给予适当补贴。

为什么要逐步做实基本养老保险个人账户?

一是有利于应对人口老龄化的挑战。为应对人口老龄化高峰的到来,我们必须未雨绸缪,通过逐步做实个人账户,及早进行基金准备,以承接老龄化高峰时养老金支付的压力,实现养老保险制度的可持续发展。

二是有利于实现部分积累的制度模式。我国实行部分积累的资金筹措模式,也就是说,统筹基金现收现付,用于互助共济;个人账户基金实行积累,用于职工个人未来养老。但在实际运行中,由于养老保险没有资金积累,而退休人员越来越多,为了确保养老金当期发放,不得不动用本应留作积累的个人账户基金。这样既不利于养老保险制度的稳健运行,也会影响将来养老金的按时足额发放。要真正实现部分积累的制度模式,就必须做实个人账户。

三是有利于促进劳动力流动。做实基本养老保险个人账户后,个人账户基金具有可携带性。因此,参保人员工作变动时完全可以带着做实了的账户走,从而有利于参保人员的流动。

    四是经过东北三省试点的检验。东北三省在试点过程中,在中央和地方财政对当期发放给予适当补助的情况下,已经做实了个人账户。作为老工业基地的东北三省能够做实,其他省份也应该能够做实。当前,我国国民经济持续快速发展,养老保险基金征缴收入稳步增长,财政收入大幅增加,这些都为逐步做实个人账户创造了良好条件。

为什么个人账户规模由本人缴费工资的11%调整为8%?

一是与做实个人账户相联系。实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度,既要发挥社会统筹的当期共济作用,又要实现个人账户的未来积累。在当前的经济发展水平下,做实个人账户规模必须适度,小了难以发挥应有作用,不能满足将来所需,大了当前又承受不起,难以做实。因此,经过反复测算和认真研究并经过试点,决定将个人账户的规模统一由本入缴费工资的11%调整为8%。

二是与新的计发办法相适应。以职工缴费年限35年退休为例,改革前基本养老金的目标替代率是58.5%,其中20%为基础养老金,38.5%为个人账户养老金;改革后目标替代率将达到59.2%,其中基础养老金替代率增长为35%,个人账户养老金替代率调整为24.2%。新老办法对比,基本养老金的结构发生了变化,基础养老金增加,个人账户养老金有所降低,总体水平与改革前大体相当。[NextPage]

为什么要改革基本养老金计发办法?

计发办法是基本养老保险制度的关键环节,涉及广大参保人员的切身利益。按照现行计发办法,缴费满15年以上的,基础养老金按当地职工上一年度平均工资的 20%计发,个人账户养老金按账户储存额的1/120计发。这种办法存在两个问题:一是缺乏激励约束机制。缴费15年以上的参保人员不论缴费多少,也不论缴费时间比15年延长多少,基础养老金都一样,这不符合权利与义务相对应的原则。二是个人账户养老金计发年限与实际领取年限有较大差距。目前我国退休人员退休后一般要生活25年以上,按现行计发办法个人账户储存额领取10年后就没有钱了。因此,这种不够合理的办法应当改变。按照新的基本养老金计发办法,参保人员每多缴一年增发一个百分点,上不封顶,有利于形成“多工作、多缴费、多得养老金”的激励约束机制,这样更加符合退休人员领取养老金年限的实际情况。

计发办法改革后基本养老金如何计算?

这次计发办法改革,是以参保缴费年限为基础,以计发基数、计发比例和计发月数调整为重点,以建立参保缴费的激励约束机制为出发点,以保障参保人员的养老保险权益为目标,采取“新人新制度、老人老办法、中人逐步过渡”的方式来设计的。

先看“新人”。《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(国发 [1997]26号)实施后参加工作的参保人员属于“新人”,缴费年限(含视同缴费年限,下同)累计满15年,退休后将按月发给基本养老金,基本养老金待遇水平与缴费年限的长短、缴费基数的高低、退休时间的早晚直接挂钩。他们的基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。退休时的基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数,缴费每满1年发给1%。个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以计发月数,计发月数根据职工退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素确定。以60岁退休、缴费35年为例,基本养老金替代率为59.2%(其中基础养老金 35%,个人账户养老金24.2%)。

再说“中人”。国发[1997]26号文件实施前参加工作、《决定》实施后退休的参保人员属于“中人”。由于他们以前个人账户的积累很少,缴费年限累计满15年的,退休后在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上,再发给过渡性养老金。鉴于基本养老金计发办法改革的关键是解决好“中人”的过渡问题，为保证改革的顺利推进,《决定》要求各省、自治区、直辖市人民政府按照待遇水平合理衔接、新老政策平稳过渡等原则,在认真测算的基础上,制定具体的过渡办法。在过渡期实行特殊的过渡政策,按照新计发办法,养老金减少的不减发,增加的逐步增加。

    最后看“老人”。本决定实施前已经离退休的参保人员属于“老人”,他们仍然按照国家原来的规定发给基本养老金,同时随基本养老金调整而增加养老保险待遇。

为什么要建立基本养老金调整机制?

退休人员基本养老金水平不仅取决于退休时计发的数额,还要随国家基本养老金水平的调整而增加。计发办法只是计算确定了参保人员退休时的养老金待遇水平,而参保人员退休后一般还要生活相当长一段时间,需要分享经济社会发展成果。因此,必须建立基本养老金的正常调整机制。《决定》明确规定,根据职工工资和物价变动等情况,国务院适时调整企业退休人员基本养老金水平,调整幅度为省、自治区、直辖市当地企业在岗职工平均工资年增长率的一定比例,各地根据本地实际情况提出具体调整方案,报劳动保障部、财政部审批后实施。

为什么要提高统筹层次?

我国基本养老保险制度改革是从县级统筹起步的,经过20多年的改革、发展,目前已有部分省份实现了省级统筹,但许多地区仍实行市级或县级统筹。

按照党的十六届三中、五中全会的要求,今后应规范市级统筹,并加大省级基金调剂力度,积极创造条件实现省级统筹。提高统筹层次,主要出于以下考虑:一是增强互济功能。养老保险制度以“大数法则”为基础,只有实现较大范围的统筹,才能提高抵御风险的能力,确保养老金发放。二是便于人员流动。提高统筹层次,能够在更大范围内实现各地区缴费基数、缴费比例和享受待遇标准的统一,加大基金调剂功能,消除参保职工跨地区流动的障碍。三是有利于提高管理水平。通过减少管理环节和管理层次,可以实现集中管理,降低基金分散管理的风险。在推行省级统筹的过程中,要注意调动和发挥市县的积极性,建立有效的省市县三级责任分担机制,做到责任明确,各尽其职。

为什么要发展企业年金?

企业年金是多层次养老保险体系的重要组成部分,是在国家政策指导下,企业和职工在依法参加基本养老保险的基础上,自愿建立的补充养老保险制度。发展企业年金对完善社会保障体系,促进经济发展,提高退休人员生活水平具有重要作用。

一是有利于完善多层次的养老保险制度。近几年来,基本养老保险制度逐步实施,对保证企业退休人员基本养老金发放,促进企业改革,维护社会稳定,发挥了重要作用。但从国际经验来看,除建立基本养老保险制度外,还应该大力发展企业年金作为基本养老保险制度的补充,形成多层次的养老保险制度。

二是可以更好地保障企业退休人员的生活。基本养老保险只能保障退休人员的基本生活。建立企业年金和完善多层次保障体系,可进一步提高退休人员的生活水平。

三是增强企业的人才竞争能力。在现代企业制度下,企业之间的竞争,实质上就是人才的竞争。企业为增强自身的凝聚力,不仅要靠职工在职期间的优厚报酬吸引人才,还要着眼长远通过建立企业年金留住人才。

四是有利于促进经济发展和资本市场发育。企业年金基金实行完全积累模式,企业年金形成的基金积累,需要通过投资运营实现保值增值。在这一过程中,企业年金基金就可以用于国家经济建设。[NextPage]

为什么要推进退休人员社会化管理服务?

退休人员社会化管理服务是指退休人员办理退休手续后,其管理服务工作与原企业分离,养老金实行社会化发放,人员移交街道和社区实行属地管理,由社区服务组织提供相应的管理服务。

    实行退休人员社会化管理服务是社会保险的应有之义。首先,适应建立现代企业制度的要求,企业要逐步分离办社会的职能,其中包括管理退休人员的职能;其次, 由于企业改制、关闭破产等原因,目前约有40%的退休人员已经没有单位可依托,因此退休后也要靠社会为其提供管理服务;再次,随着我国所有制结构和就业形式的变化,个体工商户和灵活就业人员大量增加,他们本来就没有单位作依托,因此退休后也要靠社会为其提供管理服务。

为什么不对退休年龄进行调整?

从国际情况看,多数已建立养老保险制度国家的男女从业人员的退休年龄一般为63—65岁左右,同时考虑人口老龄化和寿命延长等因素,有些国家已经或正在考虑进一步提高退休年龄。

我国的退休年龄比较低。上世纪五十年代规定的退休年龄为,男职工年满60周岁,女干部年满55周岁,女工人年满50周岁,而当时的全国人口平均寿命只有50多岁。另外,国家在不同时期还陆续制定了一些关于职工提前退休的规定。

改革开放以来,随着经济和社会的发展,在退休年龄方面出现了一些矛盾和问题。一是退休年龄偏低与人口寿命延长的矛盾。目前我国人均寿命已经达到72岁左右, 其中城镇人均寿命已经超过75岁。二是女职工按不同身份执行两种退休年龄,在企业早已打破干部、工人身份界限的情况下难以操作,实际工作中引发诸多纠纷。三是提前退休问题比较突出。据抽样调查分析,目前我国企业职工退休时的平均年龄为53岁左右。

考虑到我国人口寿命延长的实际情况和养老保险基金压力,有关方面曾提出统一女职工退休年龄、延迟退休年龄、取消提前退休等意见。但是,我国是人口大国,劳动力多,设计退休年龄必须统筹考虑社会保险与就业。目前,企业改革和经济结构调整仍在进行中,就业的矛盾十分突出,考虑到改革退休年龄涉及到每位职工的切身利益,大家的意见不够一致等情况,目前改革的时机还不够成熟。因此,本着慎重的态度,这次没有对退休年龄进行调整。目前的主要任务是执行现行退休年龄,控制提前退休。

如何解决养老保险关系转移难的问题?

我国养老保险实行属地管理原则,即劳动者在哪里就业,就在哪里参保,建立养老保险关系。近年来,国家陆续出台了一些政策,对参保人员养老保险关系的转移和接续等问题做出了规定:职工跨统筹地区流动,除转移基本养老保险关系和个人账户档案外,还要转移个人账户基金;参加城镇企业职工养老保险的人员,不论因何种原因变动工作单位,都应按规定继续参加养老保险并按时足额缴费,社会保险经办机构应为其妥善管理、接续养老保险关系,做好各项服务工作;参保人员跨统筹范围工作调动,社会保险经办机构要将转移前后的个人账户储存额合并计算。

随着改革的不断深入,就业形式和结构发生了重大变化,参保人员异地流动频繁,养老保险关系转移难的问题逐渐突出。流动人员达到退休年龄后,因各地自行出台的地方性政策的差异而无法退休领取养老金的现象也时有发生。下一步,应从以下几方面开展工作:一是提高统筹层次,尽快实现省级统筹,解决参保人员在省内流动的障碍。二是做实个人账户,实现个人账户基金的积累,为人员跨地区流动创造条件。三是深入调研,在广泛征求地方和参保人员意见的基础上出台跨省流动人员养老关系转移办法。

怎样解决退休人员养老金水平差距较大的问题?

企业和机关事业单位退休人员养老金差距大是历史形成的,原因是多方面的:一是人员构成不同,在职时工资水平差别大,而养老金计发原则上是以在职时的工资水平为参照的。二是养老金的计发办法和调整机制不同。三是企业的经济效益和工资水平不同。

国家高度重视这个问题,正在统筹研究逐步缓解的办法。一是适时调整企业退休人员基本养老金,并注意向退休早、养老金水平偏低人员适当倾斜;二是推进企业年金制度建设,建立多层次养老保险体系,逐步提高企业退休人员的养老金水平;三是调整企业职工基本养老金计发办法,建立起激励机制,鼓励劳动者多缴费多受益; 四是研究制定机关事业单位养老保险制度改革方案,使之在制度上相互衔接。

来源：淮北日报 2006年5月31日

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