中国养老保障制度改革：关键问题和解决思路

一、中国养老保障制度改革的历史沿革

2005年12月，《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》发布，再一次将社会的目光吸引到“中国养老保障制度改革”这一历史性的重大话题上。有人说，世界上可能找不出一个国家，像中国这样，在过去短短十几年的时间里，养老保障体系改革蓝图数度经历变迁。这个说法可能有些夸张，但换一个角度看，也说明中国养老保障体系在过去十几年确实“备受关注”。事实的确也是如此，单从过去十几年间中央政府发布的多份有关养老保障改革的重要文件就可以清楚地看到这一点。以下我们从政策变迁的视角，将过去十几年间中国养老保障制度改革的重要内容进行简要的勾勒和描绘。

1993年党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》对社会保障制度改革做出了三项规定：(1)建立多层次的社会保障体系，社会保障水平要与我国社会生产力发展水平以及各方面的承受能力相适应，发展商业性保险业，作为社会保险的补充；(2)按照社会保障的不同类型确定其资金来源和保障方式，城镇职工养老和医疗保险金由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人账户相结合；(3)建立统一的社会保障管理机构，社会保障行政管理和社会保险基金经营要分开，社会保障管理机构主要是行使行政管理职能。

1995年3月，国务院下发的《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》明确提出了改革方向是实行社会统筹与个人账户相结合，还提出了社会统筹与个人账户相结合的两个具体实施办法，并允许各地结合本地实际选择试点。

1997年7月国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，提出要在全国范围内实行统一的养老保险制度。

2000年12月，国务院发布了《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》(以下简称《试点方案》)。《试点方案》提出完善社会保障体系的总目标是：建立独立于企业事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系。

2003年10月，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，加快建设与经济发展水平相适应的社会保障体系。完善企业职工基本养老保险制度，坚持社会统筹与个人账户相结合，逐步做实个人账户。将城镇从业人员纳入基本养老保险。建立健全省级养老保险调剂基金，在完善市级统筹基础上，逐步实行省级统筹，条件具备时实行基本养老金的基础部分全国统筹。……采取多种方式包括依法划转部分国有资产充实社会保障基金。强化社会保险基金征缴，扩大征缴覆盖面，规范基金监管，确保基金安全。鼓励有条件的企业建立补充保险，积极发展商业养老、医疗保险。农村养老保障以家庭为主，同社区保障、国家救济相结合。有条件的地方探索建立农村最低生活保障制度。

2005年12月，《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》正式发布。下一阶段在企业职工基本养老保险领域的主要任务是：确保基本养老金按时足额发放，保障离退休人员基本生活；逐步做实个人账户，完善社会统筹与个人账户相结合的基本制度；统一城镇个体工商户和灵活就业人员参保缴费政策，扩大覆盖范围；改革基本养老金计发办法，建立参保缴费的激励约束机制；根据经济发展水平和各方面承受能力，合理确定基本养老金水平；建立多层次养老保险体系，划清中央与地方、政府与企业及个人的责任；加强基本养老保险基金征缴和监管，完善多渠道筹资机制；进一步做好退休人员社会化管理工作，提高服务水平。

二、现阶段中国养老保障制度面临的关键问题

历史上谁在为中国养老在相当长的一段时间里，家庭是养老的主要力量。在传统社会中，由于家庭规模相对较大、人口年龄结构相对稳定，家庭养老这一非正式的养老保障制度安排其实是一种颇为有效的制度安排。进入20世纪50年代以后，随着工业化和城市化的发展，随着社会养老保险制度在世界范围内的逐渐推广和普及，在中国，除了家庭之外，单位也开始加入养老保障提供者的行列，并发挥越来越重要的作用，新中国成立之后许多企业实行的“劳保”就是这方面的典型例子。这种“家庭+单位”的养老保障模式从20世纪50年代一直到80年代总体而言应该说是有效的，但这种模式的有效性自20世纪80年代之后开始大打折扣，原因是多方面的：(1)人口年龄结构变化很大，老龄人口比重明显增大；家庭规模急剧缩小；(2)“单位”变成市场主体，自主经营、自负盈亏，可能破产，不能保证在职工退休时“单位”依然存在；(3)国民经济高积累现象改变，“民穷国富”格局有所逆转，国家财力难以继续提供“从摇篮到墓地”的全方位保障。凡此种种变化，都映射出对中国养老保障体系改革的迫切要求。

时至今日，中国养老保障体系问题重重是一个人所共知的事实，但具体存在哪些严重问题，却多少有点见仁见智。我们认为，最突出的问题主要表现在三个方面：(1)养老保障的覆盖面依然较窄，其应有的保障功能远未实现；(2)养老保障体系面临巨大的财务压力；(3)民众对政府承诺的养老保障信心不足。

这三个问题都是“致命”的。覆盖面窄说明所谓的社会养老保险体系不够“社会”，财务压力巨大说明社保体系难以持续发展，民众信心不足则更是动摇了社保体系的制度基础。

怎么办?谁来为中国养老?要解决问题，首先要搞清问题产生的深层次原因。覆盖面窄不是因为社会养老保险体系不愿扩大覆盖面，而是因为企业不愿参保。财务压力巨大不是因为相对于制度设计的养老金水平现有职工缴费太少，而是因为养老保险隐性债务问题没有解决，也就是说在从原先的现收现付制向统账结合的部分积累制过渡的过程中，现在的在职职工和企业不仅要为自己的未来养老，而且仍然要为现在的退休职工养老，双重压力使很多企业不堪重负。民众信心不足是因为政策缺乏稳定性，使许多参保职工对养老保障体系心存不满。

三、中国养老保险制度问题的基本解决思路

搞清了目前中国养老保障体系问题产生的深层次原因，我们就可以来讨论解决问题的思路了。我们不敢妄言为中国养老保障体系“开药方”，因为中国养老保障体系的问题实在太复杂、太棘手了，但我们真的希望能为这个问题的解决贡献绵薄之力，提供改革参考之意见。

我们提出的解决思路可以概括为三句话：“三个大层次，两个强基金，一个好机制”。下面分别进行说明。

三个大层次。目前提出的“社会基本养老保险+企业补充养老保险+个人商业养老保险”的三大层次的改革方向应当坚持不动摇。有人认为政府不必搞社会基本养老保险，在货币经济时代里，个人完全可以通过市场机制来解决养老问题，自己应当对自己负责。对这个观点我们不完全同意。个人是要为自己负责，但是第一，不是所有人都有“能力”为自己负责，有些社会成员在年轻工作期间就只能勉强度日，何谈为养老做准备?第二，不是所有人都有“自律”为自己负责，为养老做准备是一项长期的需要自律的事情，有些社会成员虽有经济能力为自己养老做准备但缺乏自律，年轻时挥金如土，年老时望天兴叹；第三，从社会的角度看，理想的养老保障制度是要使所有社会成员都能过上体面的老年生活，如果有社会成员无力为自己养老，则可能产生所谓的“负外部效应”，影响整个社会的和谐与稳定。当然，对于社会基本养老保险，其主要目标不是为参保人员维持多高的养老金水平，而是要保证参保人员在退休期间能够过上基本体面的老年生活。

关于社会基本养老保险的统筹层次的问题，有人认为应当搞全国统筹，有人认为只能搞省级统筹。从理论上讲，应当说全国统筹的好处是很多的，比如，全国统筹不存在劳动力省际流动障碍的问题，社会基本养老保险全国一样；全国统筹可以在更大范围内调剂盈亏，不会产生现在的各省由于养老负担畸轻畸重而导致的丰歉不均的问题；全国统筹是层次最高的统筹，大数法则能最有效地发挥作用，有利于基金的财务稳定。但在实践中，如果从目前的省级统筹(实际很多省份还停留在市级统筹的层次)转变为全国统筹，立即又会新增一个大的亏空。比如，全国统筹的倡议者原先设想广东的养老保险基金盈余可以用于弥补辽宁的亏空，而实际的情况很可能是在从省级统筹向全国统筹的过渡过程中广东省早已将原先积累的盈余“神奇”地用尽甚至出现亏空了。原因很简单，有盈余的省市不愿意用自己的盈余去和别人的亏空相统筹。而且即使在实现了全国统筹之后还有一个各省的道德风险监控的问题，或者说管理的成本就太高了。

关于“企业补充养老保险”和“个人商业养老保险”，近几年政府的政策基调是很明确的，一是鼓励有条件的企业建立补充养老保险(企业年金)，二是积极发展商业养老保险。当然，究竟如何鼓励建立企业年金和积极发展商业养老保险，仍有许多问题需要探讨和解决。

两个强基金。“社保基金”是我们耳熟能详的一个词儿，但在现实中它的使用非常混乱。其实我们有两个系列的“社保基金”：一是归劳动和社会保障部管理的社会保险基金，它主要来源于参保企业和职工的各类社会保险缴费；二是归全国社保基金理事会管理的全国社会保障基金，这里的“全国”二字不是地理意义上的 “全中国”的概念，而是一个有特定含义的特指概念，全国社保基金的来源与参保企业和职工的社保缴费无关，它主要来源于中央财政拨人的资金、变现部分国有资产所获得的资金、部分彩票收入和其他方式筹集的资金。

劳动和社会保障部管理的社保基金面临的关键问题有二：一是要改变原来的社会统筹账户和个人账户“混账管理”的局面，而要转变为“分账管理”；二是要做实个人账户。如何做实个人账户?如何保证个人账户的资金不被挪用作社会统筹养老金支出?核心是要正视养老保险隐性债务问题，政府应当从过去积累的国有资产中拿出一部分(具体形式可以多样)或其他合理途径来解决隐性债务问题，这一问题非政府不能解决。隐性债务问题的解决还涉及能否建立一个好的机制，这一点在稍后再讨论。

全国社保基金面临的关键问题是如何稳步做大做强。2000年中央成立独立于劳动和社会保障部的全国社保基金以及全国社保基金理事会，是一个非常明智的决策，中央没有在已有的劳动和社会保障部下直接设立一个隶属于该部的全国社保基金，其中一个原因可能是担心“泥牛人海”，担心在同一个部门中新基金被老基金“同化”掉。我们要搞清全国社保基金的性质，全国社保基金不是用于日常支出，而是一种社会保障的战略储备基金，它将在未来社会保障体系出现财务困难时用于解燃眉之急。依目前全国社保基金的发展看规模还十分有限，只有区区一两千亿元，这是远远不够的，在近三五年之内达到1万亿元的规模是必要的。当然，在全国社保基金内部如何进行有效地投资及投资监管，也是一个十分值得研究的课题。

一个好机制。一个好机制指的是激励和约束能够有机结合的机制。前面提到的隐性债务问题是好机制能否建立起来的关键问题，隐性债务问题是一个养老保险制度转轨过程中出现的历史遗留问题，它不仅包括隐性债务本身规模大小的问题，而且还包括隐性债务解决时间的选择问题。有人说，政府何时解决养老保险隐性债务只是一个时间问题，迟早要解决，迟解决和早解决没有本质区别。其实不然。因为它不是一个简单的同样一笔钱何时支付的问题，而是一个影响到激励引导的问题，它不仅直接影响现有参保企业的缴费比例的高低，而且影响大家对制度设计的认同，进一步说，如果大家都认为制度设计本身有缺陷，如何还能够理直气壮地去严格执法、约束逃费者的逃费行为呢?逃费者得不到惩罚将诱导更多的企业逃费，如此必将形成恶性循环。

在一个良好的机制构建起来之前，维护制度运行就得靠行政强制力量，众所周知，如果机制问题没有理顺解决，行政强制的成本将很高，而且效果也不好。正如大家偶尔在媒体上看到的“欠缴养老保险费达千万元企业名单”，据我们所知，这种手段解决问题的效果并不明显。机制问题解决的根本意义在于促使尽可能多的制度参与者达成“制度共识”，制度共识是一股极其强大的无形力量，它能够与更加强大的市场力量相互作用，共同推进中国养老保障制度的改革。

四、结语

以上提出的“三个大层次、两个强基金、一个好机制”是我们对中国养老保障体系问题解决思路的一个概括。坚持“社会基本养老保险+企业补充养老保险+个人商业养老保险”的三大层次的改革方向，将给公众一个稳定的制度预期，帮助解决公众对制度信心不足的问题；着力建立强有力的社会保险基金和全国社会保障基金，将有助于解决养老保险体系的财务压力问题，使该体系可持续发展；设计良好的机制，可以有效地促进制度共识的达成，解决现有社会养老保险覆盖面窄的问题，吸引更多的企业和职工主动参与，共同构建更加稳固有效的养老保障制度。巧合的是，这三个有望被解决的问题正是目前困扰中国养老保障体系的严重问题。

2006年5月31日 来源：《经济研究参考》 2006年第13期 作者：经济科学出版社 齐伟娜北京大学经济学院郑伟

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