从上海社保腐败大案看社保基金投资管理的问题

从上海社保腐败大案看社保基金投资管理的法律问题

■随着上海市社会保障局局长祝均一被隔离审查、宝山区区长秦裕涉嫌社保基金严重违纪接受调查，涉及数十亿元社保基金的上海腐败大案逐渐浮出水面。一个管理着上海老百姓保命钱的社保局是如何陷入上海自改革开放以来的最大腐败案中的？虽然案情还没有完全查清，盖子还没有完全揭开，但仅从目前已经查出的事实中我们能够得到什么启示？

■长期以来，上海市社保局集社保基金的行政管理与投资运营于一身，监管实际上成为左手监管右手。这样的机制成为今日社保基金乱象的根源，也为其他省、市、自治区的社保基金监管体制敲响了警钟。

■专家建言■胡继晔

随着上海市社会保障局局长祝均一被隔离审查、宝山区区长秦裕涉嫌社保基金严重违纪接受调查，涉及数十亿元社保基金的上海腐败大案逐渐浮出水面。一个管理着上海老百姓保命钱的社保局是如何陷入上海自改革开放以来的最大腐败案中的？虽然案情还没有完全查清，盖子还没有完全揭开，但仅从目前已经查出的事实中我们能够得到什么启示？

为了彻底查清此案，中央已经派出超过百人的调查组到上海进行清查，上海社保基金违规投资的详情开始逐步被披露出来：上海社保基金中心先后将34．5亿元的资金通过委托资金运营的方式拆借给福禧投资及其股东沸点投资，用于收购沪杭高速公路资产。上海社保基金另外的投资渠道是房地产业委托贷款，如瑞安房地产旗下创智天地就是通过浦发银行获得了来自上海社保基金的15亿元人民币贷款。此外，上海诸多拥有强大背景的房地产企业也与社保基金有染。1994年上海社保基金投资4．8亿的南京西路“东海广场”项目，最后什么也没有得到，以闹剧收场。1996年前后，社保基金高峰时投入房地产开发项目的资金在60亿元左右。由于社保基金的投资大多不是以股权方式，而是以15％－20％的高息参与投资，性质不明，产权不清晰，实际上处在危险的境地，成功纯属侥幸，失败才是常态。1999年中央三令五申不准社保基金乱投资，下大力气清理收回基本社会保险基金，但对于上海似乎并没有那么有效，在1999年末上海虹桥开发区的万都中心仍然通过浦发银行得到了社保基金7亿元继续投入。在前几年上海房地产市场高峰期，一些房地产企业获得国有土地使用证之后以社保资金融资，其后再获得项目开发贷款用以偿还社保贷款，房地产商轻易地“空手套白狼”，才炒出了类似浦东某豪宅项目11万元／平方米这样的天价楼盘。前几年上海房地产市场超常规的畸形繁荣，与社保基金背后的支撑不无关系。面对上海房地产开发的如此乱象，社保基金涉及重大的腐败案件，公众最关心的是：社保基金的监管到哪里去了？

长期以来，上海市社保局集社保基金的行政管理与投资运营于一身，监管实际上成为左手监管右手。这样的机制成就了今日社保基金乱象的根源，也为其他省、市、自治区的社保基金监管体制敲响了警钟。

按照世界银行关于社保基金“三支柱”的划分办法，目前中国被统称为“社保基金”的资金主要有三部分：其一是作为基本保险的社会保险基金，包括职工养老、医疗、工伤、失业、生育等五个方面的基金，其中上海基本养老保险覆盖1200万人，基金收缴率99．9％；其二是由企业和个人缴费形成的企业年金、企业补充医疗保险等补充保障基金，上海企业年金计划覆盖职工110万人，在职工工资总额的4％以内可以列入成本。其三是商业保险、个人理财等资金，是职工的自愿投资保障行为。

基本社会保险基金一直由政府的社会保障部门进行管理。按照有关规定，基本的养老、医疗保险基金除预留相当于两个月的支付费用外，只能存入银行或购买国债。作为补充养老保险的企业年金由于缺乏明确的法律、法规进行约束，同时，由于基金管理缺乏相对的独立性，地方行政干预色彩较浓，地方政府擅自挪用企业年金的问题十分突出。由于基本保险和企业年金两类资金的管理模式和办法不同，给祝均一这样的超级蛀虫留下了可供操作的灰色空间：上海社保局下属的两个事业单位中，“上海社会保障基金结算与管理中心”管理基本社会保险基金，“上海企业年金发展中心”管理运营企业年金。在企业年金中心成立之前的社保中心借给福禧投资及其股东沸点投资的资金，2006年8月17日却以企业年金中心的名义向法院起诉，诉讼标的32亿元。这个事实充分说明：本来理应分开的不同性质的资金，却成为祝均一的左兜和右兜，想从那边掏都可以。

之所以造成如此重大的问题，社保基金出现如此乱象，关键还在于社保基金投资的法律不健全，原有的法规又没有得到很好地执行。中国市场经济条件下的社会保障制度建立和社保基金的筹集只有短短十多年的时间，出现这些乱象也许是不可避免的，最关键的是如何尽快制定社保基金投资的法律，在法律框架内杜绝类似上海社保腐败大案的再次发生。这方面，我们可以借鉴市场经济、资本市场、社会保障制度都已经比较完善的美国的情况。

在美国，1935年国会通过《社会保障法案》（The Social Security Act）及其后的修正案强制征收工薪税所形成的“联邦老年、遗属和伤残人保险信托基金”（Federal Old－Age and Survivors Insurance and Disability Insurance Trust Funds，OASDI，简称联邦社保基金）类似于我国的基本社会保险基金，根据OASDI理事会在2006年发布的年度报告，到2005年底，OASDI的覆盖面已经达到1．59亿人，几乎包括了所有美国成年公民。有4

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