9·11恐怖袭击五周年　巨灾面前的美国社保制度

中国社会科学院拉美所郑秉文

震惊全球的美国世贸中心遭受9·11恐怖袭击事件已经过去整整5年了。5年来，国土安全、危机管理、应急机制、防灾体系、气象灾害防范、反恐措施与安全检查等不断被提上美国政府的议事日程。这些措施的制定和机制的建立，无疑是从不同侧面应对各种突发事件以建立巨灾风险保障系统的重要方面。相形之下，作为强制性的社会保障制度似乎影响来得不如前者强烈。而事实上，5年来社保制度在处理9·11事件中发挥的作用，至少对社会保障制度性质的评价标准提出了一个挑战，使人们对社保制度本质的认识更加深刻，并且，对我国完善社保制度改革具有某种启发意义。

为9·11遇难者“买单”

据估计，9·11事件造成的经济损失高达几千亿美元，而这只是包括初期的医疗费用、遗属津贴、保险赔款、重建投资等。谁该为遭到恐怖主义袭击所产生的经济连锁反应买单？仅保险公司的损失大约为400亿美元，其中再保险公司承担3／4。这主要是财险，其次是寿险，他们均为商业保险。

美国基本社保制度体现在巨灾补偿机制方面的项目主要有两个。一是“养老、遗属与残障保险”计划（“老遗残保障”），即常说的“OASDI”，美国人经常挂在口头上的“社会保障”就是指这个，在美国它是狭义上的社保制度。另一个体现在医疗保险方面。

在美国9·11事件两周年的时候，美国社保总署发布了一份报告披露，社保制度为9·11事件中涉及到的残疾和遗属津贴的支付为大约6700万美元，每月支付约300万美元左右。在9·11之后的几天里，美国社保总署总共接待了来自2281个家庭的5629人的遗属与残障津贴的申请，其中绝大部分给付是9·11事件中亡者的遗属津贴。

美国没有覆盖全民的强制性医疗保

障制度，只有针对65岁以上老年人的“医疗照顾计划”和针对穷人的“医疗救助计划”。9·11以后，除了死亡待遇以外，医疗救助工作完全是由全美红十字会承担起来的，主要内容就是对9·11事件的受伤者和患病者的医疗服务提供“经济救助”，资格条件的限制是必须在2001年9月11日至9月18日这一周之内发生的上述伤残患病者。提供经济救助的形式主要有三：一是针对商业医疗保险投保者“共同支付”部分进行救助；二是对“老年医疗照顾计划”、“穷人医疗救助计划”、社会基本保险的残障保险等计划不予报销的部分进行救助；三是对不属于精神病处方的不给报销部分进行救助。慢性病不在红十字会救助范围之内。

为9·11遇难者家属“雪中送炭”

9·11事件发生之后，一般的美国人对美国社保制度的看法发生了如下3个重要变化。

第一个变化是，在普通人的感受和印象中，社会保障制度是公共的，其效率远不如商业保险那样高。但在9·11事件处理过程中，许多人改变了这个看法，他们认为，公共的社保制度还是有效率的。9·11事件之后的当年10月3日就进行了第一次补偿给付工作。之所以这样有效率，是因为美国总署启动了特殊紧急程序，他们以最快的速度向世贸中心双子大楼、五角大楼和宾州的遇难家庭进行赔付补偿工作。9·11的次日，美国社保总署以800开头的免费申报电话号码就全部开通了。到9月24日，除了曼哈顿的社保所以外（因为它靠近世贸中心），纽约所有的社保所办公室全部开放并运转起来。

第二个变化是，认为社保制度提供的是基本保险，水平较低，仅能维持基本生活，但没想到在巨灾面前，某些新的紧急专门立法与社保制度相结合，形成了特殊条件下对社保制度的一个“制度援助”，大大提高了社保制度的补偿水平，为遇难者家属解决了很大的经济困难。

9·11发生一个星期之后即2001年9月18日，就通过了“2001年美国恐怖袭击恢复与反应紧急适用法案”，该法案允许向遇难者提供紧急援助；9月22日签署了“航空运输安全与制度稳定法案”，根据该法案第四条，国会通过了建立“9·11遇难者赔偿基金”法案，该基金由律师协会来管理，主要是补偿“死亡待遇”。虽然社会上存在很多争议，但作为“非经济性质的损失补助”最终还是被看成是一个“内部规定”予以实行。根据规定，对死亡者一次性补偿25万美元，再加上对配偶和每一个子女给予一次性补助5万美元。2002年3月对这个规定又进行了调整，对后者的标准从5万美元上调至10万美元，并授权对遇难家庭最高可补偿100万美元。

第三个变化是，9·11恐怖主义袭击事件使许多美国人第一次认识到，在遇到巨灾时社会保障制度是多么的重要，它所提供的不仅仅是参保人本人的一个退休计划，实际还为其遗属及其残障问题提供了一个“家庭保护”的机制，这个机制在关键时刻太宝贵了，发挥了巨大的作用，尤其对单职工家庭来说甚至挽救了整个家庭。

9·11给社保制度提出的教训

9·11事件之后，美国的国土安全成为头等大事，为此立即成立了国土安全部。与此相联系的安全问题在社保研究领域也开始了。对美国来讲，社保制度应对诸如恐怖主义袭击等突发事件的能力评估，关键在于对突发事件的评估，就是说，突发事件是社保制度面临的一项长期的还是短期的任务。这是一个关键。

一些专家学者认为，从短期看，类似9·11恐怖主义袭击事件必将导致美国社会保障基金支出增加，余额减少；同时，美国经济信心受到重创，对社保制度缴纳的“工薪税”间接带来负面影响。但是，美国社保制度的经济实力足以应付这些突发事件。

截止到2001年12月31日，美国社保制度即“老遗残保障”全年支付津贴4320亿美元，制度收入为6020亿美元，全部资产累计余额已高达1．2万亿美元。这个经济实力即使没有一美元的转移支付，对社保制度本身也不可能产生任何伤筋动骨的影响。

在2002年3月出版的社保基金年度报告中，根本没有显示为9·11事件所列的开支，因为在1．2万亿的余额储备中，几百万就是一个小零头。即使在经济最好的时候，参加强制型的社保制度也不是百分之百的，比如1999年全美劳动力人口为1．59亿，社保制度覆盖率为96％即大约1．52亿劳动人口，还有680万就业人口没有参加进来。所以，社保制度短期内应对突发事件在经济实力上是根本不存在问题的。

舆论的一致看法是，关键在于长期如何坚持。如将应对恐怖袭击作为社保制度一个长期需要防范的任务，美国社保制度改革进程中就需要改变某些以前的思路，即在考虑社保制度的长期可持续性时，还要着重考虑其全国范围的共济性问题。如果引入个人账户的话，做实账户的资金虽然完全可以从余额当中调剂解决，而无需进行转移支付，但考虑到恐怖袭击作为一项长期任务，就会给社保基金带来双重的财政压力。当然，这些都是“软”问题，美国社保制度中的“硬”问题还是在于社会安全号的滥用上。

美国社保总署在9·11发生的第二天就发现了这样一个重大疏漏：在9月11日被劫持的飞机上19名恐怖分子里，

有13名持有“合法”的身份证和社会安全号。9月13日社保总署做出决定：允许美国联邦调查局立即介入对劫机者身份证件和社会安全号的调查，为了国家利益，立即将全部社保档案向联邦调查局开放。

在美国，外国人可以用自己的身份证件号码去申请驾驶执照和在银行开户等，因此，许多偷盗的身份证件及其号码为美国的国家安全带来许多隐患，9·11的飞机劫持者就凭此持有合法的银行户头和信用卡。美国社保总署2002年5月的一份报告，披露了许多其他社会安全号发放和使用当中出现的问题，如每12个外国人就有1个使用伪造的文件或偷来的身份证获得了社会保障卡；仅2000年就向10万多名非居民身份的人错发了社会保障卡等。美国社保总署还发现，2002年全美有100万人试图使用假冒证件加入到社保制度之中。许多亲属使用他人的社会安全号参加社会工作，个别甚至进入高管阶层。目前，美国联邦调查局和美国中央情报局都介入了这项调查工作。

美国社保总署早在1994年就采取措施，试图解决冒用社会安全号问题，并采取向雇主邮寄“与事实不符”的声明书的形式，提醒雇主其雇员的信息是不准确的。9·11以后，美国加大了查处假冒社会安全号的力度，发出的声明书成倍增长，2002年向全国的公司企业邮寄了9万封这样的信函。美国还对涉及到隐私问题的法律进行了修改，加强了对社会安全号的计算机安全的管理，防止网络社会安全号的泄露。（5D8）

2006-09-0501:00:00来源： 中华工商时报

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