郑功成：社保基金违规投资是政策约束过严的结果

 
全国人大常委、中国人民大学中国社会保障研究中心主任郑功成

本报记者 王世玲北京报道

“社保基金多次出现违规投资，是现行制度限制过严带来的一个结果。”8月20日，郑功成对记者说。

这个论断让记者有点吃惊。

严格限制倒成了罪过？但他的理由似无可辩驳：“有的地方的管理者在违规投资时个人没有得任何好处，其所追求的完全是基金的保值增值。”

身兼全国人大常委的郑功成自1980年代中期就涉足社保领域，他多次直接向中央高层陈述社会保险制度改革思路；为首承担《十一五期间社保及相关政策规划研究》；参与国务院在东北进行的城镇保障体系试点评估。

日前，传出消息，国家审计署计划9月督检上海公积金中心；劳动和社会保障部将会同监察部建立专项检查制度,每年组成检查组,对部分省市社保基金征缴、支付、管理和发放情况进行专项检查。

这些动作，如果按照郑功成的说法，则仅仅流于治标。

基金结余越多越有贬值风险

《21世纪》：1996年，国务院规定社保基金结余“主要用于购买国家债券”，“仍有结余的应按规定存入银行专户，不得用于其他任何形式的投资”。挪用社保基金的通道从制度上已经被堵死。既然这样，怎么解释接连不断爆出的社保基金违规大案？

郑功成：对于上海(祝均一违规拆借社保基金)案件我觉得有个问题我们得搞清楚。

我国的养老保险制度转型后有了基金结余，基金结余的数额与基金贬值的风险是呈正相关关系的。基金聚集很多，要不投资，按照现行政策就会贬值，实现不了保值增值的目标。

上海和深圳的情况就是基金结余较多的地方，基金贬值的风险也大，所以管理者的压力也必然加大，故而寻求更好的投资方式的欲望与冲动也大，我觉得这是可以理解的。

因此，除去个人原因如受贿、腐败，我们需要考虑在正常情况下也会有投资冲动与保值增值的压力。

这是现行制度的一个缺陷，未充分考虑到基金规模增长后面临的内在的投资冲动。当养老保险个人账户做实后，各地的社保基金会越来越多，如果不对社保基金的投资收益给以足够的关注，这个问题还将层出不穷，因为各个地方必然要为了这个基金的保值增值想尽办法寻找到有更高收益回报的投资渠道。

从这个意义上讲，社保基金在一些地方多次出现违规投资，我认为是现行制度限制过严进而损害了基金保值增值带来的一个结果。

《21世纪》：你的意思是说，基金在保值增值压力下有投资冲动。所以不能过多地指责社保基金管理者？

郑功成：我认为这个问题分两个层面：一是领导者个人的责任，他该承担什么责任就应当承担什么责任。

但是，这个事件本身也引出了现行政策对社保基金约束过严其实是不利于基金的保值增值的，因为有的地方的管理者在违规投资时可能并未产生受贿等腐败现象，个人没有得任何好处，其所追求的完全是基金的保值增值。

社保基金不能光买国债和存银行

《21世纪》：你认为应该放松对社保基金投资渠道的管理？这在1996年以前曾经试过，因为违规案件多发，政府才发文收紧。

郑功成：当年规定的基金只能购买国债和存入银行不仅是担心地方违规乱用社保基金，同时也是因为当时各地的基金规模很小，贬值的风险较小，基金保值增值的压力也较小，现在这个局面已经改变了。

我是认为应该有更多的投资途径。在资本市场尤其是证券市场、股票市场不成熟的条件下，我反对社保基金进入股市。但社保基金的壮大必然要求和促使管理机构探索别的更好的投资渠道。因为买国债是要贬值的，放在银行也是要贬值的。而社会保障制度改革成基金制的目标是应付人口老龄化的冲击，必须实现基金的保值增值，这是毫无疑问的，在任何国家都是，基金制的最低目标就是保值。

《21世纪》：但放松管制，可能违规投资的会更多。全国只有上海除了买国债和存银行外，还有其他对外投资，但恰恰是上海发生了大案。这怎么解释？

郑功成：我的意思是一定要拓宽社保基金的投资渠道，也就是说不能光买国债和存银行。当然，在放宽社保基金投资规制的同时，还必须规范投资行为及其程序，只有健全的投资机制和透明的投资程序，才能从制度上保证社保基金投资的理性。

我主张社保基金可以更多地考虑与国家的大型基础设施建设相结合，如南水北调、三峡工程、青藏铁路等等，这种投资不仅是安全的，也是可以保值的。

劳社部没有承担它应该承担的职能

《21世纪》：除了现行制度的缺陷外，是否监管制度的漏洞也同样明显？

郑功成：上海社保基金违规投资带出腐败案件，说明投资机制是不完善的、有漏洞的。社保基金的投资决策机制、投资决策程序、投资监管机制均存在着缺漏。如果能够规范管理机构的投资行为，比如必须采取公开的招标程序、监管机构的监督，而不是由管理者一人说了算或者可以暗箱操作，类似的问题就可以避免。

但社保基金管理过于分散也是一个重要原因。本来社保是应该统一管理的，尤其是养老保险基金更是应当全国统筹的，但现在是分散管理，只有少数省实现了省级统筹管理，部分地区还存在着县级统筹管理，社保基金的过分分散就容易出现失控。

《21世纪》：你说的“失控”是指地方政府的挪用？据我们了解，除了个人擅自挪用外，有些是地方政府直接挪用。

郑功成：因为是地方统筹，地方会很自然地将社保基金看成是地方的钱，增值了看成是地方的成绩，贬值了则构成了地方的压力，亏损了还需要地方财政弥补，既然责任在地方，地方政府就将其视为自己的钱，有些地方财政连工资都发不出去，动用社保基金就难避免。

同时，地方财政和社保基金管理机构都是隶属于地方政府的，财政局长、社保局长都得听市长的。

因此，分散的低层次的管理体制的负面影响其实是相当大的。所以，要改变社保基金的管理体制，我是主张采取纵向管理而不是横向管理的模式的，养老保险制度应该是全国统筹并实行纵向统一管理。

《21世纪》：但劳社部有社会保险基金监督司，它是有监督职能的。

郑功成：劳动保障部门的基金监督管理部门应当承担基金及其投资运用的监督责任，可是，这一机构目前所承担的责任并未到位，象上海这样的案件并不是现在才出现的，而是有了一些年头了，作为基金监督管理机构是应当了解并进行纠正的。

同时，如果发现现行政策确实损害了基金的保值与增值，基金监督机构也应当向政府主管部门及中央政府反映，适时调整相关政策。但现在看起来，基金监督机构在某种程度上讲确实并未履行好自己监督基金安全、促进基金保值增值的职责。他们所起的作用应当更大、更好。

http://finance.sina.com.cn 2006年08月24日 00:24 21世纪经济报道

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