社保基金监管 法律应该先行

社保基金：监管制度存在漏洞

社会保障问题在世界范围内都是困扰政府决策者的重大问题。在美国，社会保障是竞选2004年总统时布什和对手克里分歧最大的国内经济政策课题，欧洲如德国、法国、瑞典等在国内政策中也都存在着同样的难题，成为议会、党派争论的焦点。而如何保障我们中国人的未来，也是摆在每个人面前极其现实的问题。中国市场经济导向的改革将原来隐性的社会保障问题显性化了，而自1980年以来中国所特有的独生子女政策更加剧了未富先老的社会保障压力。中国自上世纪90年代开始建立现收现付和个人账户相结合的社会保障制度，由于在实践过程中政府没有明确如何解决“老人”和“中人”的社会保障欠账问题，“统账结合”中现收现付的部分资金不足，不得不挪用个人账户中积累的部分资金，结果造成个人账户的“空账”现象。

目前中国被统称为“社保基金”的资金主要有两部分：其一是作为基本保险的社会保险基金，包括职工养老、医疗、工伤、失业、生育等五个方面的基金，其中上海基本养老保险覆盖1200万人，基金收缴率99.9%，在全国名列前茅；其二是由企业和个人缴费形成的企业年金、企业补充医疗保险等补充保障基金，上海企业年金计划覆盖职工110万人，资产110亿元，占全国的1/6。这两类社保基金由于性质、来源根本不同，其监管模式和相关规定也不相同。基本社会保险基金一直由政府的社会保障部门进行管理。按照1994年国务院《关于加强企业职工社会保险基金投资管理的暂行规定》，基本的养老、医疗保险基金收支相抵后的结余额，除预留相当于两个月的支付费用外，只能存入银行或购买国债，不得进行其他直接投资和各种形式的委托投资。作为补充养老保险的企业年金由于缺乏明确的约束，同时，由于基金管理缺乏相对的独立性，地方行政干预色彩较浓，地方政府擅自挪用的问题十分突出。原因在于社保基金投资监管法律不健全，而现有的政府法规又没有得到落实。

从各地社保基金案件反映出来的问题可以归结为：监守自盗，把老百姓的养命钱视为自家的小金库，故意混淆基本社会保险基金和企业年金这两类资金的监管，以便从中渔利；挤占挪用，把社保基金当作谁都可以吃一口的唐僧肉；不顾风险进行投资，把社保基金最基本的安全性要求置之脑后。由于中国市场经济条件下的社会保障制度建立和社保基金的筹集只有短短10多年的时间，经验不足可以原谅，但老百姓的“养命钱”不是用来“交学费”的，更不能成为官商勾结、腐败孳生的温床。中国市场经济条件下的社会保障制度建立和社保基金的筹集只有短短10多年的时间，出现这些乱象也许是不可避免的，最关键的是如何尽快制定规范社保基金投资的法律，在法律框架内杜绝社保案件的发生。

它山之石：美国的社保基金监管法律

关于社保基金的政府监管，我们可以借鉴市场经济、资本市场、社会保障制度都已经比较完善的美国。1935年国会通过《社会保障法案》，在其后的修正案中通过强制征收工薪税，形成“联邦老年、遗属和伤残人保险信托基金”，又称联邦社保基金，它类似于我国的基本社会保险基金。根据最新发布的联邦社保基金年度报告，到2005年底，基金的覆盖面已经达到1.59亿人，历年赢余的联邦社保基金资产达到18，587亿美元，几乎100%投入到专门为联邦社保基金量身定做的特种国债中。美国人虽然一直标榜“自由”、崇尚“市场”，反对垄断与集权，然而，在联邦社保基金投资的问题上，却十分地谨慎、异常地保守。《社会保障法案》对联邦社保基金投资的规定是只能投资于美国政府对其本息均予以担保的“孽息型有价证券”，基金不仅要联邦政府统一集中管理，而且收支节余和所获利息也必须100%存入联邦社保基金。美国政府不仅不允许联邦社保基金“入市”购买一分钱的股票，更不允许进行委托投资理财、房地产开发等直接投资。我国资本市场界人士近年来一直推崇的所谓美国养老金投资股票，其实和政府掌握的联邦社保基金毫不沾边。

对于类似我国企业年金的美国养老金第二支柱，主要是雇主资助、个人完全自愿、政府给予税收方面优惠，是投资资本市场的主力。1974年颁布《雇员退休收入保障法案》对于养老金投资的渠道和工具并没有明确限制，如何投资由基金管理人和投资者通过合同规范，联邦政府的主要职责是防范企业破产而导致雇员失去养老金的系统性风险。根据该法案设立了政府管理运营的联邦养老金保障公司，用于保障雇员退休后因原工作单位的养老金计划失败而获得退休金保障。2005年5月美国破产法院做出裁决，同意美联航因申请破产保护而终止它的4个雇员企业年金计划，把其财务负担转移给政府的联邦养老金保障公司。这个决定使得美联航养老金缺口的66亿美元全部转嫁给了联邦养老金保障公司来承担，这是自从美国政府开始对私营养老金进行保障30多年以来最大的一笔政府为企业“买单”的实例。这个“买单”不是因为出现了腐败，也不是因为投资管理不善，而是政府为保障市场经济健康运行不可或缺的一环———企业破产而付出的代价，也是政府为保障破产企业雇员的基本权利而承担的责任和义务。

社保基金监管：仅有政府规章是不够的

美国对第一支柱的社保基金严格得近乎苛刻的监管法律，对第二支柱私营养老金“兜底”的法律，给我国的社保基金监管非常有益的启发。目前在我国，仅仅依靠一些政府规章和管理暂行办法在规范社保基金投资管理，个别无法无天的社保蛀虫啃食着刚刚积累起来的社保基金，以各种权钱交易把普通老百姓保障未来的养命钱作为自己发财的“第一桶金”。有鉴于此，借鉴资本市场发达国家社保基金投资的经验教训，我国也应该在国务院、劳动和社会保障部制定的《关于加强企业职工社会保险基金投资管理的暂行规定》、《社会保险费征缴暂行条例》、《社会保险基金行政监督办法》、《社会保险基金财务制度》、《全国社会保障基金投资管理暂行办法》、《企业年金试行办法》、《企业年金基金管理试行办法》等政府法规的基础上，由全国人大制定规范社保基金投资的相关法律，吸取发达国家如美国《社会保障法案》和《雇员退休收入保障法案》立法的有益经验，明确划分不同种类社保基金的投资行为，严格禁止基本养老、医疗保险基金投资股票，而应由国家提供定向发行的特种国债作为投资主渠道；有比例限制地准许企业年金、全国社会保障基金等投资以股票为主的资本市场，应该限制投资以股票为主的资本市场的比例，以防范金融风险，投资工具必须局限在常规金融工具的范畴之内，比如银行存款、正式发行的国债、企业债、股票、基金等，严格禁止进行实物投资、委托资金运营以及未经批准的金融创新工具等。更加开放商业保险、个人理财等资金投资以股票为主的资本市场。

由于社保基金投资管理的相关法律还没有制订，在正式法律实施之前，要严格执行已有的政府法规，加大查处社保基金违法、违规、违纪的力度，坚决杜绝社保基金管理者内部的监守自盗，严格区分基本社会保险基金和企业年金这两类资金，特别对于基本社会保险基金，要进行严格、甚至近乎苛刻的监管，彻底堵塞各类商人觊觎社保基金的管道。对于挤占挪用社保基金的，坚决纠正，让挪用者政治上、经济上身败名裂；对于不顾风险进行社保基金投资的，要坚决予以纠正，把社保基金最基本的安全性要求放在首位，防范危机。在“堵”社保基金违规投资的同时，还要有“疏”，从国家长期战略的高度来为社保基金增加合法投资渠道，具体的措施就是借鉴美国专门为联邦社保基金发行特种国债的做法，为中国年轻的社保基金发行利率、期限都最优惠的国债，以国家信用来保障社保基金投资的安全、高效。诚如是，社保腐败大案可望减少甚至消失，作为老百姓养命钱的社保基金可以安全地保值增值，在一定程度上保障我们的未来。

 胡继晔  法制网 （责任编辑：奚天宝）

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