社保基金关乎国民福祉

 
文-宏超 图-ChinaFotoPress提供

2006年夏秋之交，成立八年之久的上海社保中心陷入了前所未有的旋涡中。

有鉴于此，中央政府在事件发生后已迅速在全国范围展开社保基金审计工作。在中国逐渐进入老龄社会的进程中，建立完善的社保体系的要求越来越迫切。

“空手套白狼”何以成功

除了备受关注的“上海社保案”外，根据新华网报道，今年上半年还发生过多起社保基金被挪用的案件。例如，河南省濮阳市劳动保障局以减免企业应缴870多万元养老保险费为代价换取6辆轿车使用权案、黑龙江省阿城市社保局将918万元借给企业用做流动资金和担保利息案、湖南省益阳市大通湖区北州子镇政府弄虚作假套取社会保险基金69万元案等等。这些数据是2006年8月全国劳动保障系统纪检监察工作座谈会公布的。

中国社科院劳动与社会保障研究中心一位人士指出，目前中国的社保基金存在着管理不透明、基金账目混乱、容易被非法或违规滥用等各种问题，其根源出在监管方面。其中，企业养老积累资金是最容易被滥用的一部分，它完全由地方政府收取、管理、控制和支配。“这样一大笔钱，如果在监管上存在漏洞，怎么遏制一些管理者滋生挪用的念头？”

在上海市非法挪用社保基金从事投资活动的大案曝光之后，中央政府对企业养老积累基金加强管理的步伐也在加快。

10月12日中新社转发中国劳动保障报消息，为进一步加强社会保险基金和就业再就业资金监管，严肃基金纪律，维护两项资金的安全完整，劳动部近日把驻部纪检组、监察局《关于进一步加强社会保险基金监管严肃基金纪律的意见》转发给各级劳动保障部门。

意见中提到，社会保险基金是劳动保障事业赖以生存和发展的物质基础，关系人民群众的切身利益和社会的和谐稳定，因此各级劳动保障部门需要做到严格执行基金法规政策，任何单位和个人无权变通；加强基金监督检查，具有基金监督职能的部门和机构要认真履行职责，加强协调配合，形成监督合力。

社保基金保值增值之惑

“已经没有太多的时间再留给中国社保体系改革了。”一位研究公共资金的专家坦言。他的理由是中国的老龄化正在加速。世界银行去年发表的研究报告评论指出，全国2亿就业人员参加了各地的社保计划，与之对应的则是全国1.6万亿美元的养老金负担。

这在客观上造成了各地社保基金有很强的保值增值的需求和压力。社会保险基金特别是养老保险基金的积累部分需要保值增值，是应对未来支付日益增长的支付需要的客观要求。客观上社保基金的投资渠道不畅，资本市场发展不顺利，造成缺乏相应的选择性。上述专家指出，像上海和深圳这种基金结余越多的地方，基金贬值的风险就越大，内在的投资增值的需求也越强。但投资的风险性不言而喻。特别是当某些“腐败者可以为所欲为地钻空子，利用社保基金要保值增值的动机，将其挪用并投资到高风险行业谋私利。上海社保案就是最为典型的案例”。

毫无疑问，全世界都还没有一个非常好的办法来解决社保基金安全和增值之间的矛盾。今年9月，当中国劳动和社会保障部部长田成平和美国劳工部长赵小兰会谈时，赵小兰向田成平介绍了美国社保基金的运行规则，她再三强调的是美国对社保基金管理相当审慎。事实上美国社保基金实行的是最审慎和最保守的管理方法。根据法律规定，信托基金不仅由联邦政府统一集中管理，而且收支节余必须投资于联邦政府连本带利担保的证券，所获利息也被存入信托基金。社保基金根本不允许投资股票或房地产开发。

据了解，不允许社保基金进行股票和房地产投资，除了规避风险外，还在于社保基金金额庞大，一旦介入经营性活动，将可能对股市和房市造成重大冲击。上海楼市的居高不下与这种类型的资金进入房地产领域不无关系。

2005年美国社保基金报告指出，截至2004年底，美国社保基金全年投资收益率为6.0%，所持有的资产都是年利率为3.5%～9.25%的理念特种国债和国债有价证券。

中国社会科学院欧洲所副所长郑秉文撰文介绍了美国一些专家的观点，这些专家认为，允许“联邦社保信托基金”进入资本市场将导致美国经济的大部分被“社会化”，因为“联邦社保信托基金”入市无疑属于“社会投资”，而任何“社会投资”都将对资源的配置、公司决策、公司治理带来许多副作用，引起社会各种利益之间的冲突。

社保基金将遭遇“老龄化”挑战

中国养老金系统正背负沉重的负担，造成这种局面的最主要的一个原因是中国人口的老龄化。去年，中国老龄人口的数字已超过1亿，人口统计学家相信，在中国人的生活水平得到明显改善之前，中国将先期进入老龄化社会。

据世界银行称，目前，中国退休人员与参保人员的比例仅略高于1∶3，换句话说，差不多是每位退休人员由三名参保人员供养。到2010年时，这个比例将达到1∶2，而到2030年时，随着计划生育政策在人口统计学上的效应开始显现，这个比例将上升到1∶1。南方都市报报道，世界银行的报告预测按照目前的制度模式，2001年～2075年间，我国基本养老保险的收支缺口将高达9.15万亿元。

全国社保资金管理中心理事长项怀诚指出，当前，世界各国普遍面临老龄化的挑战。根据2000年第五次人口普查显示，中国60岁以上和65岁以上的人口比重已分别达到10.34%和7%，标志我国也进入了老龄化社会。其中60岁以上人口超过了全球平均水平(10%)。预测表明，2035年，60岁和65岁以上人口比重将分别达到27%和20%，2045年则将达到30%和23%。我国特殊的人口结构及人口政策，使中国老龄化速度大大高于世界平均水平。老年人口赡养比例加大，养老负担持续快速增长。

1986年，中央政府要求各地建立现代社会保障制度。现在，政府规定城市就业人员都要参加当地的退休金计划，就业者和他们的雇主均要向个人账户缴纳资金。中央鼓励全国各地推广人口老化最严重的东三省的退休金模式。他们的做法是：员工向其账户缴纳工资的8%，雇主再缴纳20%。支取时参保人员每月可得到当地平均工资的20%加上来自个人账户的一定比例的款项。另外，中央政府还通过六年前成立的全国社保基金理事会向各地的退休基金注入资金。

社保基金的运作存在三层监管，一是劳动保障部门和基金管理司的内部监管；二是财政和审计部门的行政监管；三是社会组织、舆论和公民的监管。但在地方或部门利益的驱使下，社保基金会被一些地方作为“准”政府资金支配使用，使得本应规范其运作的法律法规只能成为美丽的陪衬。

社保基金缺口严重几乎是世界各国的通病。富裕如美国、欧洲、日本都在为庞大的社保基金黑洞而头疼。

重要的公共资金

新加坡的社会保障体系可供借鉴。这一体系采用了“中央公积金制度”，成为世界上公认的成功案例。这是一个全面的社会保障储蓄计划，为数百万新加坡人提供退休以后的生活保障和信心。

1955年7月1日，新加坡制定了中央公积金条例，开始实施中央公积金制度，并设立了中央公积金局，负责处理相关事务。在过去的50多年里，为满足新加坡国民在住房、医疗、家庭保障以及投资理财等方面的需要，中央公积金局实施了多项创新性的措施，使这项制度由成立之初的单一养老功能拓展到社会生活的几个主要方面，这主要包括退休、保健、拥有房地产、家庭保障和公积金储蓄增值等。

新加坡政府认识到公积金在管理国家薪金政府和整体经济方面是一个非常有效的工具。面对数额庞大的公积金存款，政府旨在加强管理和服务上加以规范。国家制定了公积金法令，公积金局为法定机构，财政和行政自主，总统有权检查公积金账目。公积金局主要由雇主代表、雇员代表、政府代表组成。相对独立的机构设置、规格较高的监管以及代表三方利益的管理模式，为加强公积金的管理，保障其可靠性、安全性奠定了基础。

“在这个社会，人人需要生存的保障，这也是现代文明国家发展的重要特征。”香港理工大学的一位专家指出。

AARP(AARP是一个50岁以上美国人的组织)的政策主管洛德尔说：“他们认为，这(社保基金)是退休后最重要的一个收入来源。由于雇主提供的退休金以及股票等其他收入来源不如社会保障金稳定，人们愿意缴纳更多的社会保障税，以保留他们认为将来必需的福利。对他们的前途来说，社会保障是他们唯一能指望的。”

洛德尔说，他们的调查显示，许多美国人比以往任何时候都更指望用社会保障金来支付退休后的开销。美国公众如此强烈支持社会保障制度，看来的确有这一制度存在悠久的理由。

中国刚进行了20年的经济社会转型，我们新的社保体系还很稚嫩，就连上海社保基金的管理水平一直是公认的“先进”(因其财政丰裕，发生地方政府违规挪用社保基金的可能性相对较小)。但还是出了大问题。

“前路仍很艰难”，香港这位专家说。

欧洲诸国在二战结束后不久，即在短短几十年间建立起一套和谐富足的保障性社会体系，获得全世界的认同。“保障型人类社会”即将来临。这应该是人类文明发展的一个新阶段，全世界的国家都在面临这样一个转型，在挑战面前，我们不能却步。

http://www.sina.com.cn 2006年11月01日16:22 中国青年杂志责任编辑：李纯

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