吴敬琏：社保基金如何亡羊补牢？

腐败分子之贪污挪用受益人保命钱的活动之所以能得手，体制上的原因在于行政主管机关持有对社会保障基金的收缴、保管和发放全权处理的权力，既不向受益人报告，也不受他们约束

上海社会保险基金“串案”令全国震惊。在纪检部门对上海市劳动和社会保障局违规使用社会保障基金问题的核查中，已经牵出一名中共中央政治局委员、一名中央政府的副部级干部和多名高级官员。这一“串案”的查处，还在向纵深发展。

上海社保案涉案人员人数之多、级别之高，前所未有。然而，我们不能仅仅把眼光停留在犯有错失或罪行的人们身上，还要问一问相关的制度出了什么问题。

就引发了这一“串案”的社保基金问题而言，贪污挪用人民“保命钱”的行为，是一个久已为人们所诟病的多发现象。据新华社报道，1986年－1997年间，全国有上百亿元社会保险基金被违规动用。1998年以来，全国回收被挤占挪用的社会保障基金总额达160多亿元。这些足以表明，我国现行社会保障体制存在很大的缺陷和漏洞。

实际上，对于我国社会保障体系长期存在的上述问题，社会上早就议论纷纷，要求对涉案人员进行惩处，对制度缺陷加以弥补与改正。20世纪90年代的许多研究表明，贪污挪用问题之所以频繁发生，在很大程度上与我国旧有的社会保障体系实行由行政机关控制的现收现付制有关。在这种体制下，行政管理机关和基金管理机关合一，他们只对上级行政机关负责，基金收支无需向受益人报告，也不受他们的监督。因此，不法分子容易上下其手，以权谋私。

针对这种体制弊病，1993年11月中共十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出了建立新社会保障体制的三项原则：第一，建立全覆盖、多层次的社会保障体系；第二，在养老保险和医疗保险中引入社会统筹与个人账户相结合的制度；第三，将社会保障的基金经营与社会保障的行政管理分开。这三项原则中的后两条，正是针对现收现付制的弊病采取的。国际经验证明，它们能够有效加强受益大众对社保基金收缴和使用的监督，防止贪污挪用。现在看来，十四届三中全会《决定》的这些规定，除医疗保险是否宜于采取个人账户制尚需斟酌、养老保险的个人账户制可否采用部分积累的记账方式也需考虑，其基本方针是完全正确的。

问题在于，《决定》通过已经13年，《决定》规定的方针却至今没有落实。养老保险的个人账户中的基金数量很少，根本无法满足发放养老基金的需要；虽然设立了全国社保基金理事会，但根据政府内部的职能分工，它只是一个管理国家长期战略储备的机构。真正的社会保障基金仍由国家行政机关管理。这样，现收现付制社会保障体系的制度缺陷与漏洞依然故我，为不法分子贪污挪用社保基金留下了可钻的空子。

人们不能不问：涉及大众切身利益、关系如此重大的党中央决定不能落实，原因何在？责任又应归谁呢？从表面上看，建立十四届三中全会所规定的制度的最大困难，在于老职工的社会保障基金过去已经以“低工资”方式移交给国家，如果补偿没有着落，就会造成“空账户”问题，需要向现有职工征收高额社会统筹金来加以弥补；而这样做，又会引起企业和现有职工的不满和抵制。

可是，这一补偿问题不是不能解决的，并不能构成建立十四届三中全会规划的新社会保障体系的不可克服的障碍。早在2000年准备建立全国社会保障基金理事会时，就曾经对需要用划拨现有国有资产的办法对老职工进行补偿的数额进行过计划。根据当时国务院体改办的计算，只需划拨1.8万亿元的国有资产，就能解决国家对老职工的社会保障欠账问题，使建立个人账户制的困难迎刃而解。所以，实现十四届三中全会《决定》，“非不能也，是不为也”。

那么，为什么“不为”？

了解建立新社会保障改革实施过程的人都知道，在《决定》通过以来的13年中，领导上多次表明要把十四届三中全会关于建立新社会保障体系的决定落到实处。但是每到这种时刻，总有一些人力图以种种理由说服领导，把社会保障改革转回到现收现付老体制的方向上去，使行政主管机关对社会保障基金的收缴、保管和发放全权处理的权力保持不变。而这种既不向受益人报告、也不受他们约束的基金管理体制的延续，正是腐败分子得以滥用权力、贪污挪用受益人“保命钱”的活动能够得手的体制上的原因。

总之，良好的制度是防微杜渐、不给腐败分子可乘之机的基本保证。所以，亡羊补牢之道，只在于实行改革攻坚，建立具有硬约束和能够有效运转的新社会保障体制。

吴敬琏/文    《财经》杂志/总171期    2006.10.30 00:00 作者为国务院发展研究中心研究员

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