关于构建新型社保基金管理模式的思考

从近期审计署对我国地方社保基金的审计结果来看,一些地方存在政策执行不严、管理不够规范甚至侵占挪用的问题。究其原因,"政事合一"的管理模式是造成这种状况的重要原因。在这种格局下,政策由行政部门制定,基金由经办机构征收并使用,经办机构又通常附属于上一级主管部门。这样,从政策制定到具体征收、管理、使用和营运,实际上都由同一部门执行。这一方面不利于基金的完整和保值增值,另一面也不利于提高社保基金的透明度。因此,有必要对现有社保基金管理模式进行改革,构建新型社保基金管理模式。

借鉴国际上社保基金管理模式的发展趋势,从我国实际以及确保社会保险基金的安全与增值的基本目标出发,我们认为,未来我国的社保基金管理应采用基金收入、支出、发放、运营、管理的组织建构相互分离与相互制衡的新型管理模式。以下便从社保基金管理的各个环节来分析新型管理模式的组织管理构架体系和管理运作流程:

1、筹集环节。在社保基金筹集征收环节中,税务部门依法按规定的税率收税,并缴入国库,纳入社会保障预算;之后财政部门按规定的比例从国库分别将统筹账户基金交给社保基金信托委员会,个人账户基金交给社保基金监管委员会指定的投资管理机构。

2、投资营运环节。在社保基金投资营运环节中,依照"统账结合"的原则,一方面,基金信托委员会依据基金保值增值的要求和国家宏观政策取向,将统筹账户基金投资于以固定收益投资为主的对象和国家重点开发项目。其中,基金信托委员会可由财政部门组建,并由财政部门、雇员、雇主代表以及专家组成,实行委员会制,基金信托委员会对基金的统筹部分的营运负责;另一方面,基金监管委员会挑选合适的投资管理机构,该机构根据与基金监管委员会签订的合约,对个人账户基金按照市场规则进行独立的、多元化的投资,并对基金进行管理。

3、支付发放环节。在社保基金支付发放环节中,根据编制的本年度社保预算,财政部门负责按标准将需支出的基金从国库划入指定的商业银行;同时,在此过程中社会保障部门应负责审查社保领取人的资格,以及计算具体发放保险金的数额;最后由相关商业银行按社保部门审定的收益额度以社会化方式向指定受益人支付社会保险金。

4、监管环节。首先,在社保基金管理方面,财政部门应建立社保预算将社保基金纳入统一预算管理,并实现社保基金真正的收支两条线管理,同时,税务部门、社保部门、银行部门应分别设置相应的社保基金经办管理机构负责对基金的筹集、支付、发放进行管理;其次,在社保基金监督方面,应在加强社会保险立法、实现社保基金管理法治化的基础上,通过组建社保基金监管委员会,负责对整个社保基金,包括统筹账户的投资环节进行监督,包括绩效评估、提供信息服务等,并强化会计、审计等部门及社会舆论的监督,组建外部监督机构,负责对整个社保基金管理过程进行监督。

新型社保基金管理模式能有效地建立起社保基金管理的约束激励机制。收支两条线是行政性基金管理的共性,社保基金也不例外。新型社保基金管理模式在基金收入方面由税务部门通过社会保障税的形式筹集收入缴入国库,在支出方面由财政部门按照预算规定从国库划入指定的商业银行,并按社会化的发放方式向指定的受益人支付社会保险金,从而实现了对社保基金的"收支两条线"管理。

新型社保管理模式能够实现社保基金筹资模式与管理模式的衔接统一。新型社保基金管理模式依照"统账结合"的原则,将统筹账户的基金交由统筹基金信托委员会运营,主要考虑到统筹账户是现收现付制,相对基金的需求而言,该账户上不会有太多的积累;对经济总体而言,其资金资源甚小,基金的运用对制度本身以及对资源的市场配置影响不会太大,因而并不刻意强求统筹账户基金的市场化运营;统筹账户基金具有短期性特点,它强调的是安全性与流动性,因而更适合投资于基础设施等具有固定收益的项目。而将个人账户基金交由基金管理公司运营,主要考虑到个人账户是完全积累制,个人账户基金具有长期性质,要求而且能够进行收益较高的投资。并且,个人账户更强调收益性与安全性的平衡,因此,必须进行多元化投资。这样,一方面在分散风险的情况下可以通过多元化投资实现基金的增值,使社会保险成员分享经济发展的成果;另一方面实现了储蓄向投资的转化,可以增加社会资本积累,满足经济建设需要。

新型社保基金管理模式还可有效降低管理成本和交易成本。新型社保基金管理模式将社保税的征收职能交给税务部门,是基于税务部门具有法律强制性的考虑和充分利用税务部门在征管经验、人员素质、机构系统方面的优势,通过管理费用的最小化可以大大提高社会保险基金的筹资效率。而将社保基金的发放职能交给银行部门,主要考虑到充分利用其广泛的营业网点和巨大的网络资源来降低管理费用。同时,新型社保基金管理模式也有利于降低基金投资管理机构的营销成本,和免除组建专门基金机构的创建成本。

新型社保基金管理模式能够形成内外结合的相互制衡监督管理体系。按照新型社保基金管理模式的安排,社保基金的监督机构有财政部门、社保部门、社保基金监管委员会和外部监督机构。这种相互制衡的基金管理模式将各机构权力、职能置于监督之下,使任何机构既能独立地行使自身职能,又无绝对地不受约束的权力,从而构建了一种内外相结合的相互制衡监督管理体系,有效地制约各层次社保基金管理的代理人的行为,降低其代理成本。(作者单位:湖南大学会计学院)

2006年12月25日 07:42:51 中财网□ 谭光荣 邓秋柳 光明日报

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