法律制度双重困境 社保基金安全与增值:何去何从？

社保基金首先是安全，其次才是增值。但这两种基本要求，在目前的管理体制下均已陷于两难之境

“这么多人栽在社保基金事上,不能不说明这个管理体制是有问题的，要尽快出台相关管理法规”，国家信息中心财经处高级经济师王远鸿日前对媒体坦言。

审计署披露的材料显示：从违规涉及险种上看，涉及养老、医疗、失业保险。从违规主体上看，包括社会保险经办、财政、地方政府、劳动保障、税务等多个部门。

大案频发的背后，确是我国社保基金管理体制运行至今各种矛盾的集中反映。

法律制度双重困境

“管理社保基金首先是安全，其次才是增值。”11月16日，劳动和社会保障部长田成平说。可是，安全与增值这两种基本要求，在目前的管理体制下均已陷于两难之境。

中国的社会保险基金主要由基本养老保险、失业保险、医疗保险、生育保险、工伤保险五大险种组成，其中以养老保险为最大份额。

社保基金具有保证安全与保值增值的双重需求。在安全和增值之间我国一直侧重于前者。早在1991年，国务院即对养老基金投资渠道严格限定，只能用于存银行和买国债。但两年后情况有所松动。时隔不久，即被收回成命，规定职工养老保险基金收支相抵后的结余额，除留足两个月支付费用，80%左右应用于购买国家发行的社会保险基金特种定向债券，不得进行其他直接投资和各种形式的委托投资。

尽管如此，1998年以来，全国清理回收往年被各地挤占挪用的社保基金多达160多亿元。

造成源源不断的挪用和亏空的根源在哪里？

我国目前并没有一部完整的规范社会保障的法律，部分的规定仅来源于1999年1月由国务院颁布的《社会保险费征缴暂行条例》和《失业保险条例》。根据条例规定，“国务院劳动保障行政部门负责全国的社会保险费征缴管理和监督检查工作。县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门负责本行政区域内的社会保险费征缴管理和监督检查工作。”

也就是说，各级“劳动保障行政部门”，不但是社保资金的监督机构，同时也是管理机构；即便是征收的“社会保险经办机构”，也由劳动保障部门成立。

这就意味着社保资金的管理与监督的双重责任，共系于同一部门。而另一方面，我国目前尚缺乏一部统一的《社会保险法》。据了解，《中华人民共和国社会保险法》的草案已经起草了多稿，但迟迟没有审议。

他山之石

中国人民银行行长周小川11月18日在墨尔本表示，目前是中国实施养老和医疗保障制度改革的最佳时机。

改革就必须改变目前的法律困境和管理困境。通过立法改变社会保障的管理体制，完善并增强社会保障的法律实施机制，使社会保障行政管理、事务经办和监督控制分开，确保社会保障活动有效、依法进行。这也是1995年中共中央《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》为社会保障规定的三项原则之一。

从世界范围内来看，更是如此。

社会养老保险制度建立很长一段时间内，社会养老保险基金的管理一直是统一集中的，由国家管理。

美国1935年后实施社会保障制度，就一直把基本退休基金掌握在联邦政府手里，为安全起见，颁布法律只准用这笔基金中可动用的部分购买国家债券，其余资金全部存入银行生息，不允许做其他渠道的投放。

然而二战以后，尤其20世纪70年代以后，一则实施社会保险的国家人口开始老龄化，再则，经济下滑之势多年不见好转，越来越多的国家改变社会养老保险基金仅由国家管理的格局，改而由代表不同投保人群的基金会管理并有计划地向市场投资。

日本把国民年金和厚生年金的基金，即一般公民和私营企业员工的基本养老保险基金，交由大藏省资金运用部掌管，严格控制投放；但其余的年金基金，即国家公务员年金基金、地方公务员年金基金、农林渔团体年金基金、私立学员工年金基金等，一律交由这些年金的基金会管理，任其自主投放。

智利又进了一步，由民营机构分别对掌握的社会养老保险基金进行投放，不仅用以购买国家债券，而且扩展到购买公私企业债券和股票，进行抵押贷款，海外投资等等，且也取得丰厚的回报。

中国人民大学法学院教授龙翼飞，曾经在给全国人大常委会的一次法制讲座上建议，我国“应当通过立法建立社会保险基金的安全投资机制”，“如在规范金融秩序的条件下，严格规定社会保险基金的投资方向和各项投资比例的上限，强化投资监管措施，保证社会保险基金的保值与增值。”

西方各国为了使社会保险基金保值增值并更好地支持资本市场的发展，纷纷对社会保险基金的投资结构和运营管理采取新的措施。

德国原来是利用保险法律对养老保险基金进行约束的，但从1998年4月1日开始改由投资公司进行调整。德国法律规定：养老保险基金可投资于股票的比例为20%左右，具体比例由各个养老保险基金计划灵活掌握；可投资于房地产的上限为30%；可投资于流动资金的上限为49%。

目前，德国养老保险基金的资产总额目前已达到3000亿美元，其投资结构的实际状况是：投资于债券占75%，投资于房地产占13%，投资于股票占9%，投资于现金储蓄占3%。英国、瑞士、法国、美国、意大利、日本、智利等国家也都以立法形式规定了养老保险基金投资比例的法定上限。

有学者认为,我国养老保险基金存量的资金大概已有8500亿～9000亿，资金的快速增加会使得养老保险基金的投资需求趋于迫切。对目前社会保险基金结余部分的管理，可采用商业化的运作模式,委托商业银行等专业型金融机构进行二级托管,由地方政府和社保机构进行监督,将资金的归属权和运作权分开。

2006年12月18日 06:45(来源：《中国新闻周刊》；刘彦)

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