消除经济障碍 实现养老金全国统筹

本报时事访谈员 陈宝成 北京报道

刘翠霄：中国社科院法学所研究员

杨燕绥：清华大学公共管理学院教授，就业与社会保障研究中心养老金工作室主任

郑尚元：中国政法大学教授博士生导师

■访谈动机

社会保障因为关乎每个人的生活，而被称为“天大的事”。重新修订的《〈深圳经济特区企业员工社会养老保险条例〉实施规定》日前颁布，其中最大的突破是非深户籍员工养老门槛降低，取消了非深户籍员工退休前5年连续缴费的限制。这意味着，非深户籍员工在养老的条件上和深户籍员工平起平坐，即只要累计缴费满15年，并达到法定退休年龄就可在深圳退休，按月领取养老金。此举被有的媒体善意解读为“常识上的权利破冰”。

如何看待深圳养老保险打破户籍限制之举？为什么是深圳，而不是别的地方养老保险改革“敢为天下先”？深圳此举能否起到带动作用，从而推动养老保险全国统筹？养老保险全国统筹阻力何在？户籍制度改革如何跟上社会保障的步伐？

各项社保制度皆应以民为本

新京报：如何看待深圳养老保险打破户籍限制之举？

郑尚元：这说明深圳市养老保险立法走在了全国性养老保险立法的前面。到目前为止，不论是法律，还是行政法规，都无法应对当前全国养老保险事宜，养老保险在这个层面上是“无法”可依。深圳这一规定体现了以人为本的社会治理理念，社会保障的重心在人———“养老保险待遇的享受者”；其实施表明：社会保障正在从国家（政府）本位向市民（劳动者）本位转移，正在从权力本位向权利本位转移，相信未来的各项社会保障制度（包括各类社会保险、各类社会救助、各类社会福利之展开）皆能以民为本。

深圳的做法以累积缴费为依托，计算养老金待遇，不论何地积累，这样不仅对于劳动者累积后劳动合同权利，累积社会保险待遇大有好处，对于人才全国流动也大有益处。

深圳此举乃吃螃蟹之第一人，“螃蟹”亦最终为餐桌佳肴。

新京报：这一举措有哪些可预期的社会意义？

刘翠霄：一，这标志着社会的文明和进步。农民在革命和建设年代为国家作出了巨大的贡献和牺牲，直到2005年以前一直作为纳税人而存在；但户籍制度人为地把公民分成城市居民和农村居民，他们的社会福利待遇也因此而存在很大不同，造成了长期的社会歧视，是极其不公平的；而且也不符合立国之初建立公平社会的目标。所以，深圳此举就是社会文明和进步的表现，也对全国养老保险的改革和完善起到了示范作用。

二，这有利于促进城市化和现代化过程。国际上一般的社会保障体系是开放的，一个农民来到城市，如果被雇佣成为企业员工，从事具有雇用性质的非农产业，就能够享受到该企业员工的待遇：只要按照规定交纳一定费用，在生活风险出现时，就能够享受到相应的社会保险待遇。但在我国不是这样，打工经商的农村人即使在城市生活十年二十年，即使从事非农产业，即使是产业工人，但仍然要被称为农民工。深圳的改革带了个好头，希望今后还可以给农民工提供同样的医疗保险、失业保险、工商保险、生育保险，逐一把这些待遇落实到农民工身上，把他们吸纳为城市居民了，提高城市化水平。

三，有利于应对我国已经到来的老龄化风险。我国在本世纪初已经进入了老龄化社会，预计到2030年时将处于老龄化高峰阶段。根据有关数字，我国现在是3个劳动力养活1个老年人，到2020年时将是2个劳动力养活1个老年人，到2030年时将是1个劳动力养活1个老年人，老龄化风险是很大的。深圳此举容易提前把更多的人纳入到养老体系中来，积累更多的养老保险资金，当这些人退休时，养老保险金就有了一定规模，满足这些人的养老需要，从而化解老龄化风险。

取消户口是经济发展的必然趋势

新京报：养老保险打破户籍限制的改革，为什么发生在深圳，而不是其他城市？

刘翠霄：深圳是一个年轻城市，没有太多历史负担，没有那么多的老职工，基本都是改革开放后的新职工，年轻人居多，这些人离退休养老还早着呢。而武汉、沈阳这样的老工业基地，历史包袱是很沉重的，老企业、老机关众多，有些企业退休人员甚至占到职工的一半以上；在职的人除了给自己，还要给已退休的人交部分养老保险费。像沈阳，养老保险可能占到职工工资的30％还不够花；而深圳才占6％，而且还用不完。

杨燕绥：另外，从客观来看，作为一个统筹地区，深圳有经济实力这样做；第二，养老金也是调节劳动力的一个手段。深圳需要高素质、稳定的劳动力，随着养老金制度的落实，它的工伤、医疗等相应也会提高，这就克服了人们的职业风险，因而也是深圳吸引高素质、稳定劳动力的“绿色人才”政策。

新京报：截至2006年12月31日，深圳参加养老保险的人数达到426万，其中约320万为非深籍员工。但目前，养老保险在全国绝大多数城市还存在户籍限制。所以很多人容易联想到，能否将深圳的改革之举措套用到其他城市。

杨燕绥：公共政策要看正面效应和负面效应的比较。在深圳可以这样做，并不等于在全国都可以这样做。因为户籍在很多地方还是起到维持社会秩序的作用，如果在其他地方这样做，它的负面效应可能马上就会大于它的正面效应。

深圳的改革代表了大方向，取消户口是经济发展、社会进步的一个必然的趋势。但是在各个地方、什么时候做起、做到什么程度，这不是一蹴而就的，也不是全国同步的。事情往往是从量变到质变的一个过程，当全国大部分地区已经取消户籍制度的时候，剩下的地区和城市就快了。

农民不会一窝蜂涌入城市

新京报：在为深圳养老保险改革叫好的同时，也有很多人担心，在全国大范围取消户籍限制，会导致大量人口盲目流入城市，从而冲击现有的社会保障体系和城市的正常发展。

郑尚元：我认为，此种说法为杞人忧天，甚至这种说法本身就是歧视。盲目流动，简称盲流，试问把老百姓，即人民群众定义为“盲目”者到底是谁？毛主席说，人民群众的眼睛是雪亮的，人民，只有人民才是推动历史发展的动力。我认为，从来就不存在盲流，人民群众在有目标、有方向地流动。

要说“盲”只能是称呼这些为城市发展的漂族眼睛不怎么好使，甚至自身无能。再者，公务员队伍中，上海、深圳待遇高，怎么就没有出现其他城市公务员蜂涌而至的现象？

再说，深圳市怎么能取消异地国民的户籍呢？深圳市立法仅仅考虑的是当事人的养老待遇问题。但是，深圳市相关机构的管理成本会增加，认证量会增加，养老基金支出会增加。

简言之，方便了老百姓，肯定会给管理者带来不少“不方便”。

刘翠霄：农民彻底迁入城市要考虑许多因素，如就业、收入、住房、子女教育等，以及自己在这些方面的承受能力。因此，只能是那些有能力的农民陆续进入城市，而不会出现农民一窝蜂似的涌入城市的情况。

其次，我国目前按照人头分配土地的政策也是农民进城的一个障碍，这与拉美国家的情形是不同的。在拉美国家，过度城市化是由于农民失去土地引起的，这迫使农民流入城市寻找工作并成为城市居民。我国土地承包制度虽然不能为农民提供充足的社会保障，但是对于乡土意识较强的农民来说，有一定的吸引力使他们愿意继续留在农村。

第三，农民进城并转为城市居民的一个条件是转让自己承包的土地，结果由于农民人数减少了，人均耕地面积因此而扩大，规模化经营必然增加农民收入，所以有一部分农民愿意种田，过没有纪律约束、自由自在的农村田园生活。这将形成一种自然选择的状态，为人们自由选择职业创造条件，而不会诱使农民大批涌入城市。

养老金必将走向全国统筹

新京报：农民工是现代社会我国流动人口的主体。农民工经常到异地打工，到退休时在何地领取养老金，是一个非常现实的问题。我国实行养老金省级统筹甚至地市级统筹，给养老金发放造成了很大困难。学界、实务界不少人呼吁建立养老金全国统筹。对此你怎么看？

杨燕绥：政府基础养老金，也就是老人退休以后吃饭的钱，现在定的是省级统筹，实践中大部分还是在地市级进行统筹，我们近期目标是从地市级走向省级统筹，远期目标是按照十六大文件精神实现全国统筹。从趋势上看，必将走向全国统筹，这是政府的责任。

新京报：从技术角度来讲，全国统筹养老金发放还存在障碍吗？

郑尚元：养老保险待遇的转移支付在法学上称之为转移给付。试想明清时期，在A地签发的汇票，在B地即可领取白银，根本不存在障碍。当代社会，农民工在A城市打工所得，存入当地银行，回到老家银行可以如数取回。这只是一个技术问题。

实行全国统筹的最大阻力在经济发展水平

新京报：既然如此，实行全国统筹的主要阻力来自哪些方面？

杨燕绥：在我看来，一是国家的基本养老保险主要不是靠税收支持。如果是以税收支持，中央和地方之间的税收是可以调节的，是可以保证发放养老保险的。我们现在所谓国家基本养老保险靠的是企业缴费，国家公共财政、社保预算还没有建立起来，也就是政府角色还没到位。由于各个地方的企业缴费能力存在很大差异，因而国家基本养老保险受到地方经济的限制。

第二是政府的筹资能力。

政府筹资能力首先是税收问题，再就是各个地方的费收怎样调剂的问题和融资的问题。

政府现在筹集资金的能力非常有限，所以要实现全国统筹就很困难。

现在我们的目标已经很明确，路径也很清晰，剩下的就是技术手段和制度安排的问题。

刘翠霄：这个阻力主要还是我国的经济发展水平。我国目前的经济总量居世界前列，但是一人均就到了后面。我国的养老保险在一部分地区实行的是省级统筹，在一部分地区还没有达到省级统筹，而是地市级统筹。学界呼吁要建立全国统筹的养老保险制度。社会养老保险统筹的层次越高，抵御风险的能力就越强，社会公平就越能够体现。我国现在主要是受经济发展水平的限制，主要是城乡发展水平差距太大，地区之间差别太大。

比如，深圳就可能不愿意这么统筹：一统筹，深圳要养其他欠发达城市的人，在职职工的养老保险费不就要提高吗？我的劳动成本不就得提高吗？我的产品价格就得往上提，那我产品的市场竞争力就会下降。所以说到根本，还是在于经济发展程度。

为每一个劳动者设立社会保险卡

新京报：解决这些问题的方法在哪里？

郑尚元：我认为问题的关键不在于全国统筹。各地经济差异如此之大，统筹必须考虑到当地经济的现实情况。关键在于，劳动者缴费累积，不仅个人账户能够转移支付，而且统筹基金也应配套式地转移支付到异地才是比较合理的。在大城市工作强度大，竞争压力大，当然在大城市工作时间越长，退休金待遇越高才最合理。

刘翠霄：解决问题的根本办法是提高养老保险的统筹层次，建立养老保险基金全国统筹。这既可以减少不同地区划转养老保险基金的管理成本，也可以为建立全国统一的劳动力市场消除障碍。我建议，国家应像建立公民身份证制度一样，为每一个劳动者设立一个社会保险卡，使他们无论走到哪里，缴纳的养老保险费都记录在社会保险卡上，最后由退休后的居住地的养老保险机构发放养老金。实践将会证明，建立全国统筹的养老保险制度，不仅是推动城市化进程，而且是建立自由流动的劳动力市场，促进经济发展的有效举措。

农村应有合体合身的社保体系

新京报：从深圳养老金改革来看，户籍制度是最明显的障碍。日前，公安部负责人表示，城乡统一户口登记制度将逐步建立。户籍制度改革该如何跟上社会保障的步伐？

郑尚元：户籍应当是对当事人居住权法定化的一个标志，如果在计划体制下，居住皆因行政管理而成，即更多体现政治、行政管理因素多一些的话；市场体制下，更多的是考量当事人的居住权中的经济因素，比如以住房为依托，有些人如有几套不同城市的住房，必须选择一个法定的住所，其他应当为居所。户籍管理应当改革，户籍不能承载太多功能。

统一城乡户口的做法，仅仅是一个形式，一定程度上可以缓解部分人群的身份弱势，但是，一刀切，将城乡户口待遇完全一致，实际上城乡待遇差别还是存在。问题的症结在于，目前我国农村社会保障问题亟待纳入社会保障体系中来，即农村应有合体合身的社会保障体系。如此，户籍随法律上的住所转移就不会出现户籍承载太重的问题。

杨燕绥：户籍是中国城乡之间和城市与城市之间在经济发展水平、社会服务方面存在差异的一种表现，在中国的存在有客观性。城乡之间、大城市与中小城市之间在经济发展水平、文化教育、社会服务等方面，存在着明显差异。欧洲有的国家把流动人口称为“福利旅游者”：人总是要向那些生活成本最低、生活质量最高的地方流动，因为这种差异的存在，人们就会产生流动，当这种差异很难在短时间内消除的时候，户籍的作用还是存在的。

中国最大的问题就是人口和经济资源的不平衡，而且城乡之间的差异又客观存在，这就使得户籍成为一种维护社会秩序的手段，这可以说是它的一个正面效应；但从公共政策的角度讲，户籍制度已经慢慢地显示出了它的消极性，一方面体现在它成为劳动力合理流动的阻力；另一方面它也是人们安居乐业、和谐生活的障碍；第三，户口也是发展社会保障的一个阻力。

社会保障是一个社会系统工程，国家基本保障需要在全国统一的系统内运作，实现全国的统一，这样中央的筹资能力就越强，成本也就越低。因为社会保障是一个“找钱、管钱、花钱”的事情，实际上就是政府抵御社会风险的一项制度安排。这个制度安排包括资金筹集、资产管理、待遇支付三个相互呼应的环节，如果各地的经济发展水平不统一，筹资能力就会有所不同。因而户籍对劳动力合理流动、人们和谐生活和发展社会保障的负面效应越来越大。但是从公共政策的角度讲，还是要看正面效应和负面效应的大小比较。

2007年01月21日 02:34  新京报

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