养老保险应作为具体公民权利来看待

我国已进入老龄化社会，这是21世纪中国的基本国情之一。那么，如何建立一个更加开放的、力图使全体社会成员共享经济社会发展成果的养老保障制度，就成为社会各界普遍关注的民生话题。然而，我国现行的养老保险制度存在着覆盖率和享受水平低、养老保险基金缺口大以及被挪

用、养老保险个人账户无法在全国范围内流动、法律救济途径不畅通等弊端，导致当前国人对养老保险制度的社会认知现状不容乐观。据中国青年报社会调查中心和搜狐网新闻中心去年年底联合实施的一项调查显示，九成以上的人现在担心养老问题，人们对仅靠养老金维持退休后的生活普遍缺乏信心，甚至出现“宁愿每月自己在储蓄罐里放上50元，也不愿意交养老保险”的极端情况。笔者以为，养老保险制度的上述种种现实欠缺，关键在于其尚未纳入法治化的轨道，而欲建构可持续发展的、真正成为民生安全网的、有法可依的养老保障制度，亟须在观念上将养老保险作为一项具体公民权利来看待。

首先，养老保险应是具体的公民权利，而不是依赖恩赐的慈善救济。老有所养是宪法学上生存权的重要内容之一。生存权是人按其本质在一个社会和国家中享有的维持自己的生命的最起码的权利。我国宪法第45条规定公民在年老、疾病或丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利，这是我国宪法规定生存权的主要体现。但作为宪法规定的概括性的社会权利而言，其本身过于抽象，为此，养老保障首先只能有赖于国家通过立法得以具体化和实施。无论是最早实施社会保障制度的德国，还是紧随其后建立社会保障制度的其他西方国家，无不是通过立法程序来推行其退休养老保险制度。据统计，目前世界上有138个国家颁行了退休养老保险立法。但是，我国养老保险制度的实施，主要依靠行政手段推行，尚未纳入法制化轨道。既缺乏综合性的《社会保障法》，也未颁布单行的《养老保险法》，出现了一些无法可依、无章可循的“法律飞地”。另外，若公民的养老权益被侵犯，还应有顺畅的司法救济途径向国家或社会直接请求实现这种权利。只有通过立法确认和司法救济，“老吾老以及人之老”这一古老愿景的实现才有坚实的制度基础。

其次，养老保险应是公民平等享有的权利，而不是少数人享有的特权。联合国大会1948年通过的《世界人权宣言》第一条规定，“人人生而自由，在尊严和权利上一律平等。”可见，权利平等是人权理论的核心和基石。在我国，目前享受社会养老保险的人数只占全社会劳动者总人数的三分之一，仍有三分之二的劳动者处于“安全网”外。城镇的个体劳动者、三资企业和私营企业的职工，以及农村的绝大多数农民，均未享受养老保险待遇。此外，养老保险享有水平也判若天壤。由于历史形成的户籍制度，导致城乡养老保障制度的二元化格局。据统计，2002年的农村养老保险全部收入仅32亿元，平均享受水平仅为城市的0.72%%。这种现象，有人形象地称之为“财政阳光亮了‘街头’暗了‘地头’”。社会保障的原则是公平地对待每个公民并确保其基本生活权益，政府有责任通过再分配保护弱势群体利益，缩小贫富差距，促进经济社会和谐发展。为了平等保护公民的养老权益，在城乡二元格局无法完全改变的当下，适当加大财政转移支付力度，力图把农民工和农民纳入到养老保险的民生安全网中，是构建和谐社会的题中应有之义。

再次，养老保险应是全国性的权利，而不是地方性的权利。目前，受制于财政“分灶吃饭”和各地财政收入不均衡，我国养老保险制度基本上各自为政，公民基本养老保险个人账户无法在全国范围内流动。这种以地方为本位，而不是以公民权利为本位的、“各自为政”的养老保险格局应尽快打破，否则，不仅公民养老权益的不平等性显而易见，还妨碍了公民迁徙自由权的充分行使。日前颁布的《〈深圳经济特区企业员工社会养老保险条例〉实施规定》，是有益的破冰尝试。其中最大的突破是非深圳户籍员工养老门槛降低，取消了非深圳户籍员工退休前5年连续缴费的限制。这意味着，非深圳户籍员工在养老的条件上和深圳户籍员工平等，即只要累计缴费满15年，并达到法定退休年龄就可在深圳退休，按月领取养老金。深圳市养老保险的改进是尊重宪法平等权的明智之举，但就全国范围而言，要实现公民养老权益的平等享有，当务之急是养老保险实行全国统筹，把各地养老保险基金集中于中央基金平台。

第四，养老保险是公民的积极权利，同时也是政府应尽的义务。养老保险是国家与公民之间的一种社会契约。在契约的权利义务配置中，老有所养作为生存权的一项子权利，是一种靠国家的积极干预和支持来实现的权利，这与通过要求国家权力的完全不干预来确保公民自由的自由权，在基本权利的内容上，两者是相异的。政府应运用法律、财政等手段切实保证公民养老权益的实现。近年来，养老保险资金被挪用的事情屡见不鲜，养老保险资金缺口也非常严重，使得公众对这一社会契约产生某种担心和较低的信任度。要想重塑养老保险领域的政府公信力，促成公民对这一社会契约的积极合作与热情参与。一方面，政府应该义无反顾地承担起偿还历史债务的责任，利用近年来良好的财政状况，尽早弥补养老保险统筹基金的巨大缺口，解除公众对养老保险的后顾之忧；另一方面，应该尽快出台相关法律法规，建构养老保险基金的法律保护伞。比如《美国联邦刑法典》中规定了“侵占养老金与福利基金罪”，新加坡在《中央公积金法》中更是设专章规定了针对养老保险各类犯罪行为。这些做法殊值借鉴。这样，政府积极履行自己的契约义务，养老保险在与居民储蓄罐的PK中胜出也就自然而然了。（作者单位：武汉大学法学院）

2007-3-15 14:12:00 庄汉   长江日报

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