建立覆盖城乡居民社会养老保障制度的构想

党的十六届六中全会明确提出要“适应人口老龄化、城镇化、就业方式多样化，逐步建立社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系”。要实现这一宏伟目标，首先，必须从战略的高度，对覆盖城乡居民的社会保障体系进行总体设计。在此，笔者结合我国城乡社会养老保险制度建设的总体形势和任务，重点阐述建立覆盖城乡居民社会养老保障制度的必要性、可行性及实践前景。

一、建立覆盖城乡居民社会养老保障制度的重要性

(一)建立覆盖城乡居民社会养老保障制度是各级党委和政府的基本职责

建立覆盖城乡居民的社会养老保障制度，让人人享有社会保障，是造福人民的事业。它关系广大人民群众的切身利益，也关系经济社会协调发展。各级党委和政府要把城乡居民养老保障工作作为关心群众、促进社会和谐的大事，摆上重要议事日程，不断加强和改善领导。各级政府要把养老保障事业发展列入经济社会发展规划，确定发展目标和重点，并采取切实有效的措施保证规划的落实。

(二)建立覆盖城乡居民社会养老保障制度是全面建设小康社会的必然要求

党的十六届六中全会作出了“逐步建立覆盖城乡居民的社会保障体系”和“有条件的地方探索建立多种形式的农村养老保险制度”的重大政治决策；“十一五”规划纲要和《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》(中发[2006]1号)已把“建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度”作为推进社会主义新农村建设的重要内容，摆在了突出位置；《国务院关于解决农民工问题的若干意见》(国发[2006]5号)、《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》(国办发[2006]29号)、《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》(国发[2006]31号)等文件，对被征地农民、农民工和务农农民的社会保险工作都做了重要部署。

建立覆盖城乡居民社会养老保障制度是一项复杂的系统工程。在城镇企业职工基本养老保险制度体系已基本建立健全起来的情况下，城乡居民社会养老保障制度建设的任务就是要按照积极的社会保障政策的要求和突出重点、分类保障、分层管理、分步推进的策略，拿出一套适合中国国情的政策措施，并通过这些政策措施的实施，进一步将城镇非职工居民和农村居民纳入社会养老保障体系，实现我国社会保障制度建设的历史性转折和跨越。

二、建立覆盖城乡居民社会养老保障制度的可行性

目前，我国建立覆盖城乡居民的社会养老保险制度的条件基本成熟，只要顺势而为，对现行政策进行微调，让人人享有社会保障是可行的。其可行性主要体现在以下几方面：

(一)建立城乡居民社会养老保障制度的经济社会条件基本具备

近几年来，以城镇职工为重点的社会养老保险制度建设力度不断加大，覆盖面不断扩大，保障水平不断提高。与此同时，新型农村社会养老保险制度试点工作已经展开，被征地农民、农民工和务农农民也逐步纳入社会保障体系，社会养老保障制度覆盖的对象不再主要是城镇职工，而是城镇非职工居民和农村居民等低收入群体在内的全体居民，建立覆盖城乡居民的社会养老保障制度随着经济社会的发展已取得了初步进展。2006年，我国国内生产总值超过20万亿元，财政收入达到
3.9万亿元，中央和地方国有资产管理监督委员会监管的1190家企业国有资产超过20万亿元。随着经济实力的增强，财政收入的不断攀高和储蓄率的上升，中国正进入推进社保体制改革和建立城乡居民养老保障制度的较好时机。

(二)制度多元化奠定了城乡居民养老保障制度的基础

党的十六届六中全会已经明确了建立覆盖城乡居民的社会养老保险制度的新思路和“实行基本养老金基础部分全国统筹”的新目标。但目前我国以国有企业和集体企业职工为主体的正规就业群体
84.8%都已被企业职工基本养老保险制度所覆盖，企业职工基本养老保险制度进一步扩面的空间已经非常狭小。要进一步扩大社会保障制度的覆盖面，潜在的对象只能是以农民工和城镇灵活就业人员为主体的非正规就业群体以及低收入居民。由于现行制度缴费和待遇水平的高门槛，这部分占我国总人口86%以上的低收入社会群体又是企业职工基本养老保险制度所难以覆盖的对象。

为破解扩大社会养老保险制度覆盖面的难题，国发[2006]5号文件已经明确提出了要制定建立适合农民工的养老保险办法；国办发
[2006]29号文件明确提出了建立适合被征地农民特点和需求的社会养老保障制度；六中全会已经明确提出了探索建立多种形式的农村社会养老保险制度。这些政策的实施，意味着被征地农民、农民工、务农农民和城镇灵活就业人员等低收入群体将以多种方式纳入社会养老保险制度，也意味着社会养老保险制度经过制度创新和制度多元化已具备覆盖城乡居民的可能。

(三)建立覆盖城乡居民社会养老保障制度已成为劳动保障部门不可推卸的职责

目前为应对人口日趋老龄化的难题，很多国家的养老保险制度模式正在由现收现付制度逐步向完全积累制转型。我国在1997年明确了社会统筹和个人账户相结合的养老保险制度改革方向，并努力实现三个转变：筹资模式从现收现付变为部分积累、支付模式从收益确定型变为缴费确定型、资金来源从完全由财政拨款变为由政府、企业和个人共同负担。然而，这一社会统筹与个人积累相结合的制度在执行中却产生很多问题。一方面，用于当代支付的社会统筹养老金逐年入不敷出，导致以未来积累为目标的个人养老金账户长期空账运转，个人账户有名无实、难以应对老龄化难题；另一方面，存在保险覆盖面狭窄、资本市场发展欠发达造成个人账户投资回报率低、难以应对不同地区、群体、单位和个人利益的调节等诸多问题。如何探索一条更合适中国国情、能应对城镇化、人口老龄化、就业方式多样化等方面挑战的制度模式，是劳动和社会保障部门的重要职责。

三、建立覆盖城乡居民社会养老保障制度的初步实践

顺应国际上社会养老保险制度改革的趋势，在我国建立覆盖城乡居民社会养老保障制度，其制度取向就是要在原来的现收现付制度逐步过渡到部分积累制后，进一步向完全积累制过渡和转型。国发
[2006]5号和国办发[2006]29号文件的实施，既是制度建设目标和思路的战略性调整，也是完全积累制制度模式在农村社会养老保险制度实践的基础上，进一步由农村居民向城镇低收入居民拓展的重要标志。同时，也意味着覆盖城乡居民的社会养老保障制度走向实践取得突破性进展的条件基本具备，意味着我国进一步向完全积累制过渡和转型工作已经启动。

党中央和国务院高度重视被征地农民社会保障制度建设。自2004年以来相继颁布了3个相关文件，在政策上实现了一系列突破，被征地农民社会保障制度建设呈现出政策越来越完善、力度越来越大、可操作性越来越强、参保农民越来越多、保障水平越来越高的趋势。被征地农民社会保障制度的建立是对我国社会保障体系的重要补充，填补了我国城镇化进程中社会保障制度建设的空白，有效解决了被征地农民的基本生活和长远生计。同时，这也是城乡居民社会养老保障制度率先走向实践的重大创新和突破。

在实践中，被征地农民处在工业化、城镇化和现代化的最前沿，将被征地农民纳入社会保障体系本身就会覆盖城乡居民。这种突破目前主要是以两种方式实现的：

一是以新型农保制度为依托，全面建立覆盖被征地农民和务农农民的社会保障制度。国办发[2006]29号文件要求，要统筹考虑新老被征地农民社会保障。尽可能地把符合条件的被征地农民覆盖入社会保障体系中是我们设计制度的初衷，但将务农农民纳入社会保障体系，也是全面建设小康社会的要求。青岛市的做法在建立覆盖城乡居民社会保障制度方面，有了实质性的突破和进展。青岛市《关于推进各市被征地农民基本养老保险工作的意见》(青政字[2005]119号)把被征地农民社会保障与农村社会保险工作结合起来，将所有符合规定(符合《土地承包法》规定被征地时享有第二轮土地承包权，且被征地后村人均农业用地少于0.3亩的农村集体经济成员)的被征地农民都纳入了新型农村社会保险覆盖范围，从而使所有被征地农民都加入了养老保险制度。青岛市以农保制度为依托，以被征地农民社会保障制度建设为突破口，既保证了被征地农民的基本生活，又极大地推进了覆盖城乡居民的社会保障制度建设。例如该市成阳区农村社会养老保险的覆盖面高达到93%以上，极大地推进了建立覆盖城乡居民社会保障制度的进程。

二是分类指导，以建立适合被征地农民特点的社会保障制度为突破口，逐步建立覆盖城乡居民的社会保障制度。许多地区根据城市规划区内外及不同年龄段被征地农民的特点，运用不同的办法保障被征地农民的基本生活和长远生计，营造了一个更为日益成熟的、以被征地农民社会保障制度建设为突破口、覆盖城乡居民的社会保障制度的政策环境。如安徽省《关于做好被征地农民就业和社会保障工作的指导意见》(皖政[2005]63号)规定了城市规划区内外被征地农民适用的不同保障标准，将被征地农民分为4类：(1)已转为非农业户口的被征地农民，(2)符合城镇居民最低生活保障条件的被征地农民，(3)仍保留农业户口的被征地农民，(4)符合农村特困救助和农村最低生活保障条件的被征地农民。对不同类型的被征地农民分别采取不同保障措施，适用4类不同保障标准：(1)城镇企业职工基本养老保险制度；(2)城镇居民最低生活保障范围；(3)农村居民社会保障体系；(4)农村最低生活保障标准。率先实现了养老保障制度对城乡被征地居民的全覆盖。

实践中对不同地区和不同年龄段被征地农民的划分，考虑到了不同地区、不同年龄人群特点及其最迫切的需求，在制度设计上体现了养老保障制度的高度弹性、适应性和可行性，基本实现了对城乡被征地农民的全覆盖。这一探索性的制度创新经验，不仅可以适应被征地农民，也可以适应、推广到农民工、务农农民、城镇低收入和灵活就业群体等其他城乡居民。上述经验的实质就是探索建立城乡居民社会养老保障制度的创新。这种创新既是符合国情的政策和制度创新，在世界上也是一个没有先例、值得推广的创举。国际经验表明，真正具备覆盖城乡居民功能的社会养老保障制度，首先都是从农民和自雇者开始的。因此，目前世界银行、亚洲开发银行等国际机构的一些权威专家对这一创举都给予了高度评价。随着时间的推移，这一制度创新对建立覆盖城乡居民的社会养老保障制度的示范作用已经开始显现。

四、建立覆盖城乡居民社会养老保障制度的初步构想

根据国际经验和我国社会保障制度建设的现状，要建立覆盖城乡居民的社会养老保障制度，必须顺应大趋势、实施大手笔、构建大平台，重点完成以下极具挑战性的战略任务：

(一)顺应大趋势，推进制度的大创新和大转型

社会主义和谐社会应该确立人人享有社会保障的新理念；应该建立可覆盖城乡居民、可持续发展的社会养老保障制度；应该顺应城镇化、人口老龄化、就业方式多样化、经济全球化的大趋势，适应工农、城乡、地区差别还比较大的特殊国情，使城乡居民养老保险制度适应人口流动不断加快的新形势、通过制度创新，有效调节不同年龄、不同收入、不同地区之间的利益关系而实现制度的全覆盖和制度的可持续发展。为此，一要实现制度的大创新，建立以个人账户为基础的弹性的城乡居民养老保障制度。目前，这种具有广泛适应性和可推广性的弹性养老保障制度模式，在实践中已基本成形。这种创新既是对传统社会保险制度理论和实践的挑战，又是适应中国国情的重大制度创新。实践中，被征地农民、农民工、务农农民和城镇灵活就业人员等低收入群体正以多种参保方式纳入新型农村社会养老保险制度。实践证明，在从城乡分割的二元经济社会向统筹城乡发展的社会转型过程中，该制度模式既具备适应不同地区、群体、单位和个人的特点与需求的功能，又具备实现让更多的人享有社会保障、逐步提高缴费和保障水平，促进制度相对统一的功能。二要推进制度的大转型。目前城镇企业职工基本养老保险实行的是统账结合的制度模式，但绝大多数地区实际运行的大多是现收现付的制度模式。制度改革和转型的可能方向是合理调整制度建设思路，以个人帐户为目标，逐步提高单位缴费进入个人账户的比例，加快做实个人账户的进程，同时逐步缩小统账账户比例。作为制度的重大转型，考虑到制度转型启动之初财政投入的有限，及现有社保基金保值增值难等问题，为缓解财政的当期支付压力，可选择主要由国有资产变现收入维持现收现付制度，个人账户待制度运行一段时期后再逐步做实做大。三要加快建立新型农村社会养老保险制度。为建立这一社会保障制度，让农村居民人人享有社会保障，要采取由经济发达地区向经济欠发达地区逐步推进、由富裕群体向广大农民逐步推进的策略，按照低标准、广覆盖、可转移、能衔接、有弹性的原则，探索建立与农村经济发展水平相适应、与新型合作医疗和最低生活保障等制度相配套的新型农村社会养老保险制度。

(二)运用大手笔，破解筹资和基金增值大难题

一要建立参保补贴制度，逐步提高补贴标准。政府可通过实行缴费补贴、基金贴息、待遇调整、老人直补等多种参保补贴方式，建立个人缴费、单位或集体补助、政府补贴的多元化筹资机制，引导扶持城乡居民普遍参加社会养老保障制度；要研究建立中央财政对计划生育家庭等重点社会群体、中西部地区、贫困群体的参保补贴进行转移支付的办法和机制；要研究将仅仅用于城镇居民社会统筹的资金转为用于城乡居民均等的参保补贴资金，逐步建立与经济发展水平相适应的公平普惠的参保补贴制度，实行基本养老金的全国均等。二要实行政策大突破，实现基金投资政策的大跨越。目前，我国社会保障制度建设已进入了一个需要将基金投资管理作为制度建设重要任务的新阶段。在全球化的大背景下，随着我国社会保障制度改革的深入和城乡社会保障基金积累规模的不断扩大，其投资管理政策，是选择市场化的投资方向，还是发行特种国债；是以追求收益为重，还是以规避风险为重，如何确保基金安全和增值，已经成为社会保障基金发展十字路口必须做出的历史抉择。因此，需要在研究国内外经验和确保基金安全的基础上，一方面可研究制定向社会保障基金发行特种国债为主的有中国特色的社会保障基金投资管理政策和办法，促进资本的形成和政府责任的延伸，促进我国社会保障制度的可持续发展、社会保障基金的长期平衡。另一方面，可研究制定由商业银行向社会保障基金发行特种产品为主的社会保障基金投资管理政策和办法，促进社会保障基金向市场化投资的大跨越。三要通过政策、制度和机制的全方位创新，将潜在的社会保障资源变为现实的社会保障资源，弥补社会保障资金的不足和缺口。如通过国有资产变现、外汇储备投资，城乡居民储蓄投入、土地换保障等多种方式筹集社会保障资金。

(三)构建大平台，建立决策、经办和监管一体化的管理体系

一是成立国家和省级社会养老保障仿真计算中心，构建国家和地区城乡居民社会养老保障制度和政策优化的仿真平台，在对人口总量、人口结构、期望寿命、宏观经济、金融市场、财政投入和基金收益等敏感性因素进行预测的基础上，通过仿真计算，对国家和地区社会养老保障制度和政策及时进行优化调整，确保决策的科学化；二是借助银行等商业金融机构，加快“金保工程”建设进程，提升管理的现代化水平和工作效率；三是建立城乡居民社会养老保障制度和工作绩效评估体系，对决策、经办和基金安全增值进行全过程的动态监管。

2007年7月13日 《经济要参》

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