专家称人人享有社保需跨越五道槛

目前我们已经具备了稳定制度的基础，对成功的试点经验应该作出制度安排，加速推广，促进社保制度尽快成型。

运行已有20年的中国社会保障制度，有效减小了经济转轨和社会转型给国家和人民群众生产生活带来的震动。目前，中国社会保障体系建设已经进入定型化、规范化和法制化的时期，特别需要坚持当前目标与长远目标相结合，兼顾当代人与后代人的福利权益，用制度来确保我国社会保障事业的持续健康发展。
随着2020年“覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立”这一目标的迫近及各种制度的逐步建立和铺开，一些亟待解决的问题逐渐暴露。接受《瞭望》新闻周刊采访的多位专家均指出，站在新的历史起点上，我国社会保障事业的发展还应在“完善体系、稳定制度、加快立法、理顺体制和强化管理”这5个方面“下功夫”，迈过发展的门槛。

缩小制度差别实现“全覆盖”

胡锦涛在十七大报告中明确提出，到2020年实现全面建成小康社会的目标之一，是“覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，人人享有基本生活保障”。以“全覆盖”的标准来审视，现有的社保体系仍然存在城乡差别、城镇职工与非职工差别、就业者与非就业者差别，和制度单一、有待细化的问题。
大连理工大学管理学院的兼职教授程仰东曾任大连市社会保险公司总经理，他对《瞭望》新闻周刊表示，完善的社保体系不能只管城市，不管农村。在城市中，不能只重视国有企业，还要覆盖新经济组织，包括个体、私营、股份制企业的就业者和灵活就业者。参保者也不能只停留于劳动者，还要包含非就业人员，逐步从劳动者保障向全民保障过渡。社保不能只重养老保障，还要包括医保、失业保险、低保和医疗救助，从单一的社保制度向综合的社保体系过渡。此外，对不同人群的社保标准和水平也应有所区别，作出适合各群体特点的制度安排。
受访专家表示，当前在社保制度建立和改革的探索中，改革目标不清晰、操作性和针对性不强是一个关键问题。时至今日，“全覆盖”的社保目标尚待系统化和制度化，虽然有了制度设计，但操作层面的东西还没有具体化。目前在全国11个省市推动的社保“全覆盖”试点，也只停留在探索阶段。
另外，一部分制度设计还没有成型。程仰东表示，比如失地农民和农民工群体的社会保障制度至今没有制度安排，甚至还存在争论。城镇居民基本医保在全国79个城市试点，也处在探索之中。还有医疗救助制度，没有钱看病的人怎么办，新农合中贫困农民无力缴费怎么办？“全覆盖”的社保体系都应对这些问题清晰地提出目标，作出回答。

有关成功制度应稳定

社会保障制度关系到人民群众的生存和发展利益，任何政策都需要仔细推敲，大胆实践。但是，回首已经走过的20年社保探索之路，一些成功的社保制度已经具备了相对稳定下来的条件，应尽快总结定型。
辽宁省社会保险事业管理局副局长王慎十说：“在稳定社保制度方面我们做得还不到位。养老保险已有20年改革历史，医疗保险也探索了10年左右，低保尤其是城市低保制度设立的时间也较长了，我们要珍惜成功的经验，将它们固定下来，不能总是改来改去。”
2000年开始，东北三省先后进行了做实个人账户的试点，获得了珍贵的数据和工作经验。在2005年底城镇职工基本养老保险制度的调整中，做实、做小个人账户的内容实际上就是取自东北试点的成果，是将试点经验转化为全国政策的一个范例。但即便如此，做实、做小个人账户目前也还未在全国推开，仍处于“扩大试点”的阶段。
中国人民大学劳动关系学院郑功成教授曾表示，在经济社会快速发展的背景下，目前我们已经具备了稳定制度的基础，对成功的试点经验应该作出制度安排，加速推广，促进社保制度尽快成型。
另一方面，王慎十也提出，由于我国社保制度在发展中具有不平衡性，因此要区分对待。比如养老保险应该步入稳定，医疗保险则应尽量将制度统一。而且，养老保险经历的教训，医疗保险和其他后来的社会保险都要认真吸取，在稳定中作出适当调整。

立法保障是当务之急

当中国步入新的历史发展阶段，严格依法治国，减少社会政策在制定和执行中的随意性，增强政策公信度，显得更加重要。社会保障立法成为当务之急。
由于我国长期以来缺少专门的社会保障法，制度在运行中已经暴露出一些漏洞。比如基金监管：社会保险基金怎样投资运营，挪用社保基金属于哪种犯罪，至今都没有明确的法规界定。
中国社科院拉丁美洲研究所所长郑秉文对《瞭望》新闻周刊说，社保基金要进入市场保值增值，就需要有法律规则。目前我国的基金监管法制还不健全，在上海社保基金案中，挪用主体不是经办机构而是当地政府，在对一把手缺乏足够的监管手段的情况下，只有依靠法律才能确保基金安全。
另外，目前我国有2000多个社会保险经办机构，其自身职责、权力等方面也存在着法律盲区。程仰东提出，“凭什么社保要你办，凭什么由你垄断？从法律上讲，社保经办机构是受托机构，法律应明文规定其职责和权力。”
《劳动法》第74条规定，社会保险经办机构的职责由法律规定。但至今仍然没有相应的法规出台。由于责权不清，这些机构经办的业务也没有法律依据，为其违规操作留下了空间。程仰东表示，比如养老金的发放，国务院有关文件只说“按时足额”发放，但并未明确“按时”是几个月，因此实际上无法认定企业是否违规。
酝酿多年的《社会保险法》草案经过多次修改，目前已经列入全国人大常委会立法计划。据悉，该法将确立我国社会保险制度的基本法律框架，规定社会保险的原则、各险种的人群覆盖范围、社会保险费的征收体制、社会保险基金的统筹层次、社会保险待遇项目和享受条件、社会保险经办机构、社会保险基金投资运营、社会保险基金监督等社会保险制度中的共性问题。
与《劳动合同法》的制定过程相似的是，《社会保险法》的草拟过程也是不同利益群体不断博弈的过程。对此，程仰东建议在立法之初条款可以相对“粗”的一点，取得各方共识。他说，13年前《劳动法》颁布时也比较粗，后经逐步完善，运行效果令人满意。“德国人在1843年、美国在1935年就通过了社会保障法，不能说是立法草率。不同的意见永远都会有，但这不应左右立法的进度”。

理顺体制减少摩擦

1998年，劳动和社会保障部正式成立。近10年过去了，受访专家认为，社会保障领域的事务仍未实现真正的归口管理，一些社保政策的出台，要经过复杂的部际协调。一个文件的会签，往往要耗费大量的时间和资源，给社保建设增加额外的摩擦系数。
目前，国际上有3种不同的社保管理模式。一是以美国和新加坡为代表的集中式。二是以德国为代表的分散式。三是集散结合模式。由于经济社会发展的不平衡性，完全集中的模式并不适合中国国情。而分散式则要求法律非常健全，对市场化程度和政府监管职能的要求也更高，中国明显不具备这些条件。程仰东表示，中国需要搞集散结合的模式，但前提是在哪个层面上集中，在哪个层面上分散，必须在体制上作出安排和理顺。
我国目前的社保管理模式比较分散，低保、优抚、救助、医疗、社会保险，分属于不同部委。受访专家坦言，这不利于社保体系的总体布局，也不利于建立部门预算制度。比如失地农民的社保问题。劳动保障部门希望通过“土地换保障”的方式，设计一个用土地补偿金建立社会保险的制度。但是失地农民面临的难题不只是养老，还有医疗、低保等其他方面，不属于劳动保障部门的职权范围。社保政策出台受到了部门分割的负面影响。
对此，郑秉文提出了建立大社保体制的建议，这也与十七大报告中提出的“探索实行职能有机统一的大部门体制”的改革思路相一致。他认为，社会保障的政策、制度和实施应由同一部门负责，将城乡社保业务彻底归口，直接对国务院负责。
另外，社保经办层面也要集中、垂直，上级经办机构要领导下级经办机构，集中管理社保数据、信息和资金。目前，我国尚未实现省级统筹，地方的经办管理体制没有完全理顺。就养老保险费征缴来说，税务机关和社会保险机构在共同承担共同征缴。
程仰东说：“虽然这有利于社会保险费的征缴，但从完善体系的角度看，存在两个征缴主体，长期看是不利的。到底由哪个主体部门征缴，国家应予明确。”

确保政策落实

有了好的制度还要真正落实。受访专家指出，我国社保管理方面问题比较突出，需要进一步强化以确保社保政策得到不折不扣的落实。
王慎十说：“很多管理问题都是微观的，不易暴露。在分散管理条件下，有的地方管得很好，有的管得很差。我们常被局部好的表象所迷惑，不去关注差的地方，这十分危险。”
仅就个人账户而言，调研结果显示，全国2000多个县在管理个人账户时，都不同程度地存在“收钱不入账”、“重账”、“错账”、项目不规范等问题，管理远未达到标准化。
程仰东建议，强化管理要实现规范化、信息化、专业化。规范化就是账户采集的数据和格式要统一，只有采集的信息标准了，数据才能汇总。比如国家规定养老金的发放要向有高级职称倾斜，数据采集中有无职称信息，是政策能否迅速落实的关键。
信息化就是建立一套全省、全国联网的信息系统。但现在许多地方都是同城不同库，计算机数据库集中起来很难，要实现异地联网还有较大差距。而专业化就是要求有专业人才，这不仅需要有资格考核等制约条件，更要建立人才的培养机制。
有关专家指出，提高管理水平就得买电脑，招工程师，建系统，租线路，买保险，这些都要花钱。因此提高管理水平还必须有足够的资金支持作为后盾。

2007年10月23日07:36 新华网（文/《瞭望》新闻周刊记者周立权 丁文杰）

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