面对未富先老我国养老金体系发展路在何方

访中国保监会主席助理陈文辉

“养儿防老”，这一曾经被中国人沿袭了近千年的传统理念，如今在很多地区都面临着不得不被迫放弃的窘境。
“房价涨得这么快，我们积攒了一辈子的钱都用来贴补孩子买房了。现在早就不指望孩子能够为我们养老，只希望这些‘啃老族’们能够尽快自食其力，也希望国家能够尽快建立起有效的养老保障体系。”提及未来的养老问题时，北京某高校的一位教授告诉记者。
属于“社会精英”层面的教授尚且如此，那么整个社会养老问题的严峻性也就可窥见一斑了。面对社会环境的深刻变革，政府究竟该怎样完善我国的养老保障体系，从而使中国更广大的普通老百姓能够真正“老有所养”呢？带着公众普遍关注的养老问题，记者专门采访了中国保监会主席助理陈文辉。

在中国，养老到底有多难

按照联合国国际人口学会的划分标准，我国在2000年开始进入老龄化社会。目前60岁以上老年人口已达1.43亿人，占全国总人口的11%，预计2020年将占17.2%，2050年将占31%。透过这些统计数据不难看出，人口老龄化已然成为我国经济社会发展的一个显著特征。
面对这一轮“银发浪潮”，陈文辉首先客观分析了我国养老金体系的发展形势。“与发达国家不同，中国不仅老龄化人口数量庞大，而且还呈现出‘未富先老’的特点。发达国家在进入老龄化社会时，人均GDP基本上在5000美元至1万美元，而中国2006年人均GDP仅为2000美元左右。很显然，未富先老的人口压力直接加大了社会的抚养比率，这无疑会对中国养老制度的可持续性带来严峻挑战。”
据统计，2006年中国城镇化比率达到44%，预计到2020年中国城镇化比率将超过50%。与此同时，受多年推行计划生育政策等因素的影响，近30年中国户均规模下降了1.42人，户均人口规模日益接近美国、加拿大等发达国家户均3人左右的水平。陈文辉指出：“城镇化和家庭小型化趋势快速发展，使得家庭养老功能不断弱化，这就迫切需要建立相应的养老制度来适应这种变化。”
此外，“随着经济的快速发展和社会财富的积累，如何建立科学合理的养老制度，通过政府主导的社会转移支付手段直接实现社会财富在不同阶层、不同代际之间的再次公平分配，这一现实问题已不容回避。”

立足国情，怎样划分“三支柱”

在陈文辉看来，中国养老金体系虽然取得了一定的进步，但由于发展时间较短，覆盖面仍然偏小，保障程度仍然偏低，与人民群众日益增长的养老需求、与养老保障体系建设的要求相比还存在较大差距。“推动我国养老金体系发展，必须立足国情、尊重客观规律、借鉴国际经验，积极探索科学合理的养老金发展路径。”
当记者提出“究竟该怎样确定中国养老金的未来发展路径”时，陈文辉首先对我国养老金体系“三个支柱”的划分标准提出了自己独到的看法。“目前我国是按照世界银行的标准，将我国的养老保险体系划分为政府提供基本的养老保险、企业提供补充养老保险和个人商业化养老保险计划‘三个支柱’。然而这样的划分标准并不科学，我国的‘三个支柱’明显不够均衡。”
陈文辉指出，我国城镇职工基本养老保险分为社会统筹和个人账户两个部分，而这两者不论是在政府责任方面，还是在投资运用方面都有巨大的差异。"社会统筹部分由政府兜底，而个人账户本质上则是基金积累制的养老金，政府并不进行财政兜底。与个人商业化养老保险一样，城镇职工基本养老保险的个人账户部分实际上也是个人自愿缴纳的部分，应当允许个人账户做实后进行市场化操作，并且给予两者适当的税收优惠，从而提高养老金的投资收益。"
"因此我认为，应适当调整我国多支柱养老金体系的划分范围：第一支柱是政府经办的、强制实施的、财政兜底的现收现付制养老金，即城镇职工基本养老保险的社会统筹部分；第二支柱是政府强制实施的、基金积累制个人账户养老金，即城镇职工基本养老保险的个人账户部分；第三支柱为政府鼓励的、单位和个人自愿购买的养老金，包括团体养老保险、企业年金和个人养老年金等。"

分业经营，究竟谁来监管

养老金体系监管的目的在于保护被保险人和养老金持有人的利益，确保养老金的保值增值，促进经营机构稳健经营。而养老金发展的历史经验也充分证明，监管是促进发展的最有力手段和根本保证。
据了解，目前世界上部分国家和地区采取养老金单独监管模式，如智利、香港等地就设立了专门的养老金监管局。更多的国家则采取养老金与保险等金融服务进行综合监管，如比利时、芬兰等国家就是基于寿险业务和养老金业务的相似性，成立了保险和养老金监管机构。而一些国家则成立了综合金融监管机构，同时监管银行、证券、保险及养老金业务，如澳大利亚、韩国等。另据IOPS的报告显示，在46个调查样本国家中，设立专门养老金监管机构的有12家，设立保险与养老金监管机构的有9家，设立综合金融监管机构的有25家。
然而在我国，由于金融机构分业经营、养老保障体系划分等原因，使得我国的养老保障体系一直处在"多头监管"的境况当中，即社会保险由劳动保障部门监管，团体年金和个人年金由保监会监管，企业年金则由劳动保障部、银监会、证监会和保监会共同监管。
这样的监管模式尽管能够形成一定的权力制衡，但也在客观上形成了监管资源的多重投入,难免造成浪费。对于记者提出的这一疑问，陈文辉表示："为促进我国养老金的快速发展和稳健经营，应该进一步加强监管机构之间的协调与合作。比如说共同推动制定统一的企业年金监管标准、规范企业年金的运作流程和市场行为、共同推动养老金的税收优惠政策等。此外，养老金是家庭和个人收入在生命周期中的再分配，是一个典型的金融服务，因此从长远和稳健的角度看，养老金监管应逐步纳入金融监管的统一框架中。中国也应该立足国情，逐步统一养老金的监管。"

2007年11月17日 01:00 金融时报记者 张兰

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