郑功成诠释民生“五有”发展路径

        教育领域还存在着发展不足、发展失衡与公平性不足等问题，劳有所得与每一个劳动者的利益息息相关，看病难、看病贵是目前城乡居民反映相当强烈的民生问题，老年人的生活保障正在由家庭问题转变成为重大的社会问题，存在着失范与不公问题的住房保障体系目前难以真正满足城乡居民的需求。这是目前摆在百姓和政府面前的五大民生问题。

百姓关注民生，政府重视民生。因为，民生与我们的生活息息相关。党的十七大报告中提出了民生“五有”：学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。今年在温家宝总理40页的《政府工作报告》中有9页谈及民生问题，显见对民生的高度重视。

民生正在由一种政治宣示语言转化为执政与施政理念，并开始落实在具体的相关制度安排与政策措施上。那么，这些新政会给我们的生活带来哪些变化，在执行中又会有怎样的困难，为此，本报记者专访十一届全国人大代表、长期从事民生领域研究的中国人民大学教授郑功成，诠释民生“五有”的发展路径。

多元并举：提升学有所教

记者：《政府工作报告》中说要坚持优先发展教育。您也曾多次强调过“教育是民生之基”，将教育摆在民生之首的含义是什么？

郑功成：教育无论对个人还是国家都是至关重要的发展基石。这里有三层含义：首先，教育是国民立足社会的基础。在市场经济条件下，教育直接决定着个人素质、竞争能力及发展机会；其次，教育是经济发展与国家强盛的基石。教育属于人力资本投资行为，发展教育才能提升劳动者素质，提升国家核心竞争力；三是，教育还是社会文明进步的基石。没有教育便没有教化，没有教化当然也就没有社会文明的进步，教育既是人类社会文明成果的传承，也是社会文明的发展与进步。因此，无论怎样强调教育的重要性都不为过。

强调教育是民生之基，并不专指义务教育或高等教育，而是整个教育事业。义务教育无疑是民生之基的第一块基石，中高等教育和职业技能教育构成了它的两翼。只有确保义务教育的福利性和公平性，并重视发展中高等教育和职业技能教育，教育这个民生之基才会牢靠。

记者：改革开放以来，我国教育事业发展成就巨大，但问题同样严重。比如教育不公等问题，面对存在的问题我们应该如何反思呢？

郑功成：的确如此，教育领域还存在着发展不足、发展失衡与公平性不足等问题。我曾经讲过，教育不公一定会放大社会不公，教育公平则能够促进社会公平，教育机会公平能够带来个人发展的公平，人们会有更多的机会参与社会并分享成果。

造成这些现象的原因是复杂的，既有片面强调教育产业化的错误导向，又有政府投入的不足，带来整个教育事业福利性、公益性的持续弱化，各种资源因缺乏统筹思维也未能够得到有效整合，企业作为人力资源投资的主体却完全退化。在这样的条件下，教育的福利性与公益性当然不可能维护，公共资源配置的失衡必定带来教育事业发展的失衡，市场机制的引入及滥用也必然带来教育的不公。还有就是应试教育的持续固化，严重损害或毒化了青少年的创新思维，对我们国家人力资本是一个巨大的浪费，影响了我们建设创新型国家。应试教育愈演愈烈，还呈现上升到大学教育的趋势，实在值得我们反思。

记者：如何理解学有所教呢？

郑功成：学有所教其实是有层次的。首先，最起码的学有所教标志，应当是必须确保全体国民的义务教育切实得到全面落实，这可以说是最低教育保障。最低教育保障其实还需要随着国家发展进步而延长，如义务教育9＋1年制，或者延长到12年制。其次，在这一基础上，维护中等教育与职业技能教育的公益性，确保愿意接受中等教育与职业技能教育的人能够获得相应的教育机会，从而保障亿万高素质劳动者尤其是产业工人的来源。然后，积极稳妥地继续扩大高等教育规模，让大多数人都能够接受高等教育，同时满足全体国民的学习需求，打造终身学习的社会。概括起来，就是要实现四个转变：尽快实现从低端教育到中高端教育、从应试教育到素质教育、从政府主导教育到多元并举共促教育、从低质教育到优质教育的转变。

记者：如何实现学有所教的民生目标呢？

郑功成：我强调多元并举。首先当然是切实落实教育优先战略，加大财政性教育经费投入，持续提升教育的福利性和公平性。我曾谈过两个20%，财政支出占GDP的20%，教育经费占财政支出的20%，这样教育经费就占到了GDP的4%。前一个目标2007年已达到，但后一个还是我们需要继续努力的目标。二是公平配置财政性教育资源，这是实现教育均衡发展的必要条件，在现阶段应当向乡村倾斜，向困难群体倾斜。三是通过相关制度安排与政策措施强势牵引企业与社会资源，不能让企业没有人力资本投资而掠夺劳动者的现象延续下去，而让企业成为劳动者人力资本投资的主体，同时扶持各种民办教育，财政支持不够，只有改变企业不投入、社会资源调动不起来的局面，教育事业才能发展起来，而这是实现学有所教并提升其层次的基本条件。四是除了资源还有体制与机制问题，如应当确立办大教育的体制，建立能够促使民办教育、企业教育大发展的机制，都是教育事业发展的必须举措。

有序推进：完善劳有所得

记者：《政府工作报告》中说，要提高劳动报酬在初次分配中的比重。作为一大民生目标，“劳有所得”涉及收入分配，与每一个劳动者的利益息息相关。您是如何理解“劳有所得”的？

郑功成：按照通常的理解，“劳有所得”就是付出劳动应当获得报酬，除了自觉自愿的志愿者活动或者义务劳动。我则认为“劳有所得”有三层含义：一是付劳获酬，即付出了劳动就应当能够按照一般规则获得劳动报酬，其底线是劳动者付出劳动后所获得的劳动报酬不低于法定最低工资及社会正义底线；二是劳有所值，即劳动者付出劳动后，能够获得与其创造价值或者其贡献相适应的劳动报酬，体现劳动价值的公平与合理；三是劳能共享，即劳动者付出劳动后能够真正合理分享国家、企业等的发展成果，这是一个包含工资正常增长、职业福利与社会保险制度全面覆盖，甚至包括企业分红等要素在内的综合价值。从重视底线的付劳获酬到更加公平的劳能共享，便是劳有所得的完善路径。

记者：近年来，我国在付劳获酬层面上进行了积极探索。比如，农民工“欠薪”问题正在逐步缓解，各地制定了最低工资标准。正如您所说这只是底线，那么如何实现“劳有所值”呢？

郑功成：尽管政府已经采取了许多措施来确保劳动者付劳获酬，但当前拖欠工资的现象仍然存在，一些地方的最低工资标准并未得到全面有效的落实。因此，还不能说劳动分配正义的底线已经得到了维护。不过，因近几年政府努力的成效巨大，完成维护这一底线的剩余工作并不太多。因此，现阶段的主要任务是如何实现劳有所值的问题。

根据我的理解，劳有所值是要让劳动者真正获得能够与其付出的劳动相匹配的报酬，在中国社会还存在着收入分配不公、收入差距较大等问题的情形下，如果整个国民收入分配格局没有改变，劳有所值就不可能实现。而要解决这些问题，就是政府工作报告所指出的，必须提高居民收入在国民收入中的比重、劳动报酬在初次分配中的比重，同时还要打破垄断，创造并维护好公平的市场竞争环境并坚持同工同酬原则，政府需要发布工资指导价，同时督促用人单位建立正常的工资增长机制。

记者：如果说劳动分配正义的底线还没得到维护，那么，劳能共享岂不是一个遥远的目标？

郑功成：我认为这是个中期目标，比如说在下一个五至十年间就可能实现劳能共享。因为，我们国家发展已经进入到了一个产业升级、民生也全面升级的新时代。这一时期不仅要保障劳动者的工资正常增长，而且要制定社会保险法，通过各项社会保险制度来解除劳动者的后顾之忧，同时还会通过职业福利政策来有力牵引用人单位或者雇主为劳动者建立相应的职业福利如企业年金等。这样，工资、保险、福利便构成了三位一体的劳动报酬体系，而福利与保险含有共享的份额。因此，不能只将劳有所得的目光仅仅盯在最低工资标准上，而要在保障最低工资标准的基础上，强制建立覆盖全体劳动者的社会保险制度，且推动用人单位或者雇主建立健全职业福利机制。

可喜的是，党的十七大报告要求“四个提高”，即“逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重，提高低收入者收入，提高扶贫标准和最低工资标准。”“四个提高”既是实现“劳有所得”目标的重要途径，又是超越“劳有所得”概念并向社会公正、国民共享发展成果迈进的重要途径。提高居民收入在国民收入分配中的比重还包括非劳动收入，如政府补贴、福利待遇等，提高低收入者收入、提高扶贫标准等更需要通过扩大就业与社会保障等才能实现，这些增加居民收入的措施显然超越了一般劳动所得。“四个提高”表明我们追求的不只是提高劳动者的报酬，而是包括劳动报酬在内的全体城乡居民收入的增长。这种收入增长是持续不断地改善民生的需要及其基本保证。

多管齐下：保障病有所医

记者：看病难、看病贵是目前城乡居民反映相当强烈的民生问题，而病有所医是党的十七大报告中明确提出的民生目标，您能够解析一下病有所医的含义吗？

郑功成：病有所医当然是老百姓有病时能够保证进行有效治疗，无论采取何种方式都能够免除疾病医疗的后顾之忧。事实上，疾病是影响民生的日益重大的影响，在缺乏医疗保障的条件下，疾病往往直接降低着城乡居民的生活水平与生活质量，甚至成为制造贫困的重大致因。因此，病有所医的民生目标其实是要免除全体人民对疾病的后顾之忧。不过，这一概念其实也有一个渐进的发展过程。在现阶段，能够让国民看得起病应当是一个近期目标，而中期目标则是构建公平统一的医疗保障制度，长远目标则应当是全民健康保险，即通过医疗保障制度安排不仅能够解除人民的疾病医疗后顾之忧，而且能够通过公共卫生、医疗保障等的积极预防，尽可能地提高全体国民的身体素质，实现少生病、不生病，这是病有所医的最高目标。因此，从有差距的病有所医到制度公平的病有所医，再到预防疾病与治疗疾病相结合的全民医疗保险，应当是这一民生目标的发展路径。

记者：您如何评价目前我国医疗保障体系现状？改革中面临的问题有哪些？

郑功成：目前我国的医疗保障体系主要由城镇职工基本医疗保险、农村新型合作医疗与城镇非就业人口的居民医疗保险三大块组成，职工基本医疗保险覆盖人口达到1.8亿，农村合作医疗覆盖人口达7.3亿，城镇居民医保则还在试验之中。乐观估计，到2010年时，上述三项制度将可以覆盖到全体国民身上。政府在推进医疗保障方面在近几年的确付出了巨大努力，但这一体系还没有覆盖到全体国民，制度缺陷还显而易见，如合作医疗的保障性不强、运行还有待规范；职工基本医疗保险的统账结合模式还需要反思，个人账户的设置其实并不符合医疗保险的内在要求。

投入不足、制度分割、资源配置失衡、医疗卫生与医药体制不能有效配合是目前面临的主要问题。由于国家对公共卫生经费投入不足，导致了城镇以药养医的普遍现象，也导致了乡村基层卫生事业几乎崩溃的局面，进而必然侵蚀医疗保险基金与合作医疗基金；将人口分成三大群体，分别适用不同的制度安排，显然不利于整合资源，也难以在更大的范围内分散风险与稳定财务，还无法实现疾病医疗保障中的社会公平；同时，公共卫生资源城乡配置失衡、乡村与城镇社区资源配置长期严重短缺，亦造成了医疗服务布局的极不合理。实践已经证明，医院、卫生体制、医药体制不改革或者改革滞后，医疗保障便不可能孤军挺进。这些问题不是短期内形成的，也难以在短期内彻底解决。因此，对近期内能否实现病有所医的目标哪怕是低层次目标，实在不敢过于乐观。

记者：可是百姓的要求是迫切的，如何解决这些问题？

郑功成：首先是对公共卫生与医疗保障的投入应当超常规地增长。因为疾病医疗问题太有普遍性，对民生影响太大了，需要政府投入；其次是在推进医疗保障体系中改造制度安排。这包括探索三大制度的整合方式，取消职工基本医疗保险个人账户并统一纳入医疗保障基金，设置城乡一体的医疗保障执行机制与监督机制，注重医疗保障与基层卫生事业发展的有机结合，同时鼓励市场化的医疗服务发展以满足部分高收入者的医疗需求并减轻公共医疗服务的压力等，都必须尽快研究并推进；再次是卫生体制、医院体制与医药体制都必须同步改革。只有建立城乡统筹并以维护社会公正、解除国民疾病后顾之忧和提高国民身体素质为己任的卫生体制，明确划分公立医院与私人医疗服务系统并采取相应的政策措施，真正截断医药之间的利益链条，对医药市场及医药价格进行有效规范和有力干预，才能扭转现实的不利格局，为全民医疗保障体系的构建及其全部功能的发挥创造条件。其实，一个国家的医疗卫生事业、医药事业、医疗保障事业的目标应当是完全统一的，那就是为了人民的健康，为了消除全体人民的疾病后顾之忧。

总之，从有差别的覆盖全民的医疗保障体系到医疗保障制度的全国统一，再由疾病医疗保障发展到全民健康保险，是全面实现“医有所保”的必由之路。而要实现这一目标，就必须采取多管齐下的举措。

责任分担：实现老有所养

记者：中国社会正在进入人口加速老龄化时代，老年人的生活保障正在由家庭问题转变成为重大的社会问题。《政府工作报告》中说，要完善社会保障体系让人民生活无后顾之忧。后顾之忧首当其冲是养老问题，您如何理解？

郑功成：根据老年人的需求，要实现老有所养必须有相应的经济保障、服务保障与情感保障。现代养老方式可以分为五种，包括完全由家人负责的家庭养老，由家庭负责与社会照料相结合的居家养老、社区养老与托老所，由机构负责的老年公寓、养老院，从家庭养老到养老院是一个从家庭保障到社会保障的过渡。在考虑养老问题时，有三个不可逆转的趋势，一是人口老龄化不可逆转，因为人的寿命越来越长；二是家庭养老向社会养老转化的趋势不可逆转，因为子女越来越少；三是多方分担责任不可逆转，政府、社会、家庭与个人等任何一方都将难以承担起老有所养的责任。因此，我强调责任分担的必要性与重要性。对老有所养的理解，我认为同样是有层次的，最低层次当然是老有所保，无论是子女尽孝还是自己积蓄，还是制度化的社会养老，或者稳定的慈善机制，每一个老年人都必须有所依靠才能度过自己的晚年；中间层次是老而无忧，即老年生活来源、生活照料与疾病医疗等没有后顾之忧；最高层次是老能享受，即人进入老年后能够享受到较好的物质生活、周到的生活服务与快乐的情感保障。因此，老有所养其实也是一个从老有所保到老而无忧再到老能享受的发展进程。底线就是无论怎样都要尽快实现老有所保的目标，当家庭保障功能下降时，国家与社会就应当补上去，否则，人因年老将陷入生活质量严重下降的不幸局面。

从国际上看，发挥各方面积极性并共同分担老年保障的责任，已经成为老有所养的必由之路。因此，我国应当用大保障的思路来应对人口老龄化，构建一个多元化、多层次化的混合型老年保障体系，即：打破传统型家庭养老保障与现代型社会养老保障的两极思维定势，在政府的主导及引导下，将经济保障与服务保障结合起来，通过多元化、多层次化的制度安排，将人口老龄化带来的老年保障经济压力与社会服务压力化解在一个责任共担、纵横交错的安全网络之中。

记者：大保障体系具有哪些特征和层次？

郑功成：大保障体系构架的多元化，就是充分发挥家庭或个人、政府、社会、单位、市场乃至社区邻里互助的积极性和主动性，按照相应的责任分工来分担老年保障责任，实现养老资金筹集与老年服务提供的多元化；大保障体系构架的多层次化，则是将老年保障分为若干层次，确保每一个老年人至少可以享受到两个以上层次的保障。

根据责任承担的方式，大保障体系可以分为如下六个层次：一是家庭或个人自我保障层次，是国民（或通过家庭）对自己的养老问题直接负责的方式，其经费源于家庭或个人积蓄，生活服务需求由家庭成员相互提供并相互满足。二是政府负责层次，由普惠式国民养老保险与覆盖老年贫困人口的社会救助制度构成，政府作为直接责任主体，面向所有老年人提供最基本的收入保障，经费源于税收，待遇标准与工资脱钩但与物价水平挂钩，并随着整个社会平均收入的提高而提高，它体现老年人分享发展成果的权益，显具公平性。三是劳资双方分责与缴费换取服务的层次，包括劳资分担责任的差别性职业养老保险与社会化的老年服务，前者的待遇标准与劳动就业及缴费相关，兼顾公平与效率，后者属于公共福利范围，需要政府投入、社会筹资、个人付费，从而也是政府、社会分责的老年福利保障机制。四是单位负责层次，包括企业年金、职业年金等，它属于政府鼓励、单位提供，服从于单位发展战略和劳动力市场竞争需要。五是市场提供层次，主要指商业性人寿保险以及其他通过市场获得的老年保障，它通过市场自由交易完成，实质上仍属自我负责。六是其他层次，如邻里互助、社区互助、亲友互助，以及诸如老年人协会等社团组织的互助活动，也可以为老年人提供补充性的保障或服务。

分类满足：落实住有所居

记者：去年两会期间采访您时，您就提出“让有房可住取代拥有住房”、“实行公共房屋政策”、统筹考虑城乡居民的住房困难等建议，如今这些都已从政策层面变成现实。今年的《政府工作报告》中指出，要抓紧建立住房保障体系，让人民群众安居乐业。您一直从保障角度对住房问题进行研究，那么您如何看待？

郑功成：对于低收入者或者困难群体而言，住房只是生活必需品，住宅权构成其生存权的重要组成部分；而对于高收入者而言，对住房的需求基于发展甚至享受的问题，高收入者的住房需求只能通过市场来解决。因此，狭义的住房保障应是社会保障的有机组成部分，是国民的一种福利权。今年报告用前所未有的篇幅来阐述住房保障问题，明确提出住房消费要适度，同时加大包括现行廉租房与经济适用房等公共房屋的投入，并要规范商品房市场与公积金制度，还首次提到了兼顾乡村居民的住房问题。这些都清晰地传递出一个信息，就是要建立符合中国国情的住房保障体系，分层次地解决不同群体的住房问题。

记者：从住有所居的民生目标来看，我国当前的住房制度还存在哪些问题？

郑功成：住有所居其实是一个渐进的民生目标。当代世界还没有一个国家的国民是全部拥有自己的住宅的，总有一部分人因经济承受能力或者其他原因而没有自己所有的住房，但政府与社会却需要将维护人民起码的居住条件视为自己的职责所系。我曾经讲过，从理论上讲，住宅是居民的第一消费品，是需要长期规划才能获得满足的。当有较高收入或者积蓄时，当然可以购买自己的住宅；当收入极低时则应当申请政府的公共房屋，而介于两者之间的人则可以通过住宅租赁市场获得满足。可见，住自己所有的房屋其实是住房消费的最高层次，而住国家供应的房屋显然处于最低层次。最低层次只能提供起码的居住条件，而最高层次则可以满足居民发展与享受的需求。因此，现阶段追求居者拥有其屋的单一目标其实是不现实的。

目前的住房体系存在着失范与不公问题，显然难以真正满足城乡居民的需求。商品房市场不仅市场规则不太成熟，还有一些非市场因素导致市场失灵，房地产价格高往往还跟政府掌握土地利用的权利和这种土地收益带来的财力增长直接相关。同时，经济适用房在许多地方被扭曲甚至被异化，廉租房也是杯水车薪，绝大多数地方还把廉租房直接叠加在最低生活保障制度之上，只有低保户才具备申请廉租房的资格，新的贫困陷阱正在形成。因此，目前的住房制度确实需要改革。

记者：您认为我国的住房保障制度的目标应该是怎样的？

郑功成：我赞成明确确立城乡居民的居住权，这现在是属于生存权的一个组成部分，将来是属于发展权的一个组成部分。当然，确立国民居住权后，实现这种权益的路径和步骤应该是首先保障家家有房可住（每户一宅），然后才是逐步提高居民住房的自有率，从居者有屋可住逐步向居者拥有其屋的目标迈进。我主张住有所居渐进发展，总体上应当是从住国家的房（政府提供），到住别人的房（租别人的房），再到住自己的房（私人产权房）渐进。

记者：在失范的情况下，如何才能建立有效的住房保障机制？

郑功成：一是要理顺住房供应体系。规范商品房市场，禁止或者取缔房地产市场上的垄断行为、价格联盟及虚假信息，但又不违背市场规律与规则；同时按照起码标准、公平待遇来提供廉租房，满足低收入者或者住房困难家庭的基本居住需求；允许用人单位为职工提供住房，鼓励住宅合作社，作为住房供应的重要补充。最终形成商品房服从市场规则，公共房屋服从社会公平规则，单位分房纳入职业福利并接受相应政策的约束。如果形成这样一个格局，住房供应体系就实现了各归其位、各守其规、各负其责的目标。

二是以公平原则来调整现行住房体制及相关制度安排。重点应当是切实维护低收入或者住房困难家庭起码的基本居住条件。这要运用公共资源来保证，不管是经济适用房还是廉租房，还是我建议的统一的公共房屋，都应该满足低收入或者困难家庭最起码的基本居住条件；同时，在满足高收入者的居住条件时，还需要有相应措施来控制多购房多得益的现象，包括开征物业税或者房产税。这是维护住房公平的内在要求。

三是切实贯彻落实城乡统筹原则，同时解决好农民工与乡村居民中的住房困难问题。尤其需要根据城乡统筹原则来促使农民工安居乐业，这样才符合我们国家的工业化、城市化和现代化要求。只有让农民工安居乐业了，我们才能避免经济一体化和社会二元分割的矛盾，才有可能消除这种制度带来的身份或者等级差异。

四是明确政府责任，保障城乡居民享有公平、起码的居住条件。这里我强调公平，是因为政府是人民的政府，运用的是公共资源，当然应当追求公正。政府主导的住房供应，均应当遵循公平原则，包括对象公平，有困难家庭均有权申请，程序透明、公正有序，住房面积应当均等或者基本均等，实现城乡公平，不能遗漏掉乡村住房困难户。这是政府住房保障在公平方面的四个维度。强调政府只提供起码的居住条件，是政府不可能满足全体居民在住房方面的全部需求，更不可能直接让全体国民的居住条件持续改善，而是只能满足住房困难家庭起码的基本居住条件。

作者：工人日报  (2008-03-18 08:20:08)

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