社保基金应统一征收

目前，我国有19个省区市的社保费由地方税务机关征收，多于劳动保障部门征办机构征收省份的数量。我国从上世纪80年代开始了社会保险试点改革，一直由劳动保障部门征办机构一家征收社保费。之所以后来一些地方政府决定改由地方税务机关征收，主要原因是地方国有企业效益大幅下降，社保费征缴率逐年下降，一些地方社保基金收支出现赤字，地方财政开始被动“买单”。为了减轻地方财政负担，许多地方政府决定由当地税务机关征收社保费，不少学者也提议将社保费改为社保税。由此看来，大家对于由一个部门统一征收社会保险基金的认识是基本一致的，但问题是现在统一征收机关的时机和条件是否成熟，这方面的分歧很大。

有一种观点认为，只要将社保基金改为社保税，就自然由地方税务机关统一征收。笔者认为，从长远看，社保费应改为社保税，但目前条件并不成熟。尽管我国已经建成符合市场经济的社会保障框架体系，但仅仅是初步的。如果改为社保税，一年5000多亿元收支都必须纳入各级政府预算(相当于财政收入占GDP的比重提高2个百分点)，这需要做大量准备工作，要解决支出核拨机制、监督机制、异地转移支付等问题。总之，在社会保险体系尚处于完善、深化改革阶段，在没有基本稳定、定形之前，不宜匆忙进行费改税。但这不等于统一征收机关的改革条件不成熟。

有一种观点认为，现行政策只规定劳动监察部门有对社保费缴纳进行监督检查的权力，从法律上讲，税务部门无权查处。这是一个极易解决的政策问题，只需修改政策，明确赋予地方税务机关对社保费缴纳具有监督检查权即可。实际上，19个由地方税务机关征收的地方政府已经解决了这个问题。

还有一种观点认为，税务机关统一征收社保费，或者费改税，“就等于取消个人现任的制度设计理念，就等于将社保责任完全推给了国家，国家将承担起社保的无限责任。”(《第一财经日报》2007年9月5日，A12版)。笔者认为，这种观点混淆了社保保障的本质内涵与具体形式。在任何国家，只要是国家法定的社会保障制度，无论由政府部门直接经办，还是以国家信用作担保，通过社会自治或市场化运作实施，政府都是社会保障的最终责任主体，必须承担最终责任。这是社会保障本质内涵所决定的，不会因具体经办模式而改变。

既然理论和实践方面都说明税务机关统一征收社保费是我国社保改革的方向，为什么还存在认识上的分歧呢?分歧背后的实质是权力之争。地方社保经办机构征收社保费，必然具有工资基数核定权、减免后缴审核权等。一旦改由地方税务机关征收，现有的经办机构就必然成为支付养老金、失业金、报销医疗费的纯粹社会服务机构。在行政体制改革中，转变政府职能说起来容易，真正实行时很难。30年改革实践表明，由主管部门牵头起草法律法规的做法，常常会出现以伪命题的理论来掩盖部门之间利益博弈的真相，影响中央决策，甚至延缓改革进程。

如果将上述讨论进行归纳，可以概括为以下几点：

第一，国家承担最终责任是社会保障本质特点决定的，与由政府哪个部门负责征收社保费的问题之间不存在内在的必然联系。

第二，国家、企业、个人三方共担筹资责任是各国社会保障发展实践中总结出来的重要原则，与社保费具体征缴机关之间没有内在联系，与缴费还是缴税的具体形式无关。

第三，社保基金是否费改税，社保基金是否全额纳入各级政府预算管理，不是由税务机关统一征收的充要条件。可以先统一征收机关，后纳入预算管理。显然，地方税务机关的组织体系和征收力量远比社保经办机构要完备、充实得多。何况统一征收机关时，社保经办机构现有征收人员可以并入当地税务机关，既充实力量，又减少改革阻力。

第四，社会保险经费机构也是政府职能延伸的机构，究竟由哪个机构统一征收社保费，属于深化行政体制改革的范畴，必须考虑行政权力有效制衡、降低行政成本、提高行政效率问题。社保部门说是政策制定者，实际上又是执行者；既负责征收社保费，又负责基金运营管理，还负责保险金发放的审批。显然，这种集收、支、管于一身的体制不利于加强监管，增大了权力寻租的可能性。如果由税务机关统一征收社保基金，既有利于形成相互制约、监督的权力制衡机制，也有利于提高社保基金的安全性。

 金季   中国财经报 2008-04-15 07:33:26
 

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