法治聚焦："银发社会"的养老新政

    建立延缴制度，将“退休时缴费不满法定年限”的职工纳入养老体系中；为养老保险关系的转移松绑，解除流动人员养老金流动的障碍……5月30日,浙江省十一届人大常委会第四次会议审议通过了《关于修改〈浙江省职工基本养老保险条例〉的决定》。“翻修”后的法规对进一步完善我省职工基本养老保险制度提供了法律保障。

善待老人是中华民族的传统美德，老有所养是社会文明进步的重要标志。我省1999年制定并于2002年修改的《浙江省职工基本养老保险条例》对建立和完善切合浙江实际的职工基本养老保险制度，保障职工退休后基本生活，维护社会稳定发挥了重要作用。

据统计，至2007年底，全省参保人数1076万，其中离退休人数160万，退休人员月人均养老金水平1180元（2008年调整后为1310元），居全国省市第三位。基金累计结余604亿元，支付能力达到28个月。

随着社会经济的发展，人口老龄化、就业方式多样化、城乡一体化对职工基本养老保险工作提出了新的要求。如何应对“银发社会”，是摆着各级政府面前的一个重要课题。2005年12月，国务院《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》对城镇个体劳动者参保、做实个人账户、完善退休金计发办法等问题作了新的规定。为进一步完善我省职工基本养老保险制度，更好贯彻国务院决定精神，修改现行条例显得十分必要。省人大常委会适应新形势，对《浙江省职工基本养老保险条例》适时进行了修改。XB为养老保险关系转移松绑

“养老保险金，我们这里都没有的。我们是按照工作量来定报酬的。”我省的立法工作者在访问在杭外来务工人员时，得到的最多回复是：“养老金交了也没有用，还不如直接加到工资里。”

据统计，目前，浙江省外来务工人员总数达1780多万，其中本省1260万、外省来浙520万，而参加养老保险的外来务工者只有200多万。在一般外来务工者眼中，并不把养老保险作为今后养老的依靠，养儿防老仍是他们心目中养老模式的首选。

除了观念上的问题外，更多还是制度的制约。现行条例规定，参保人员跨统筹范围流动的，只转移个人账户储存额，不转移统筹账户资金。这意味着转入地将更多地承担职工退休后的基础养老金，并且还要承担今后养老金的调整部分。

举例而言，当一名农民工从A城市流动到B城市，作为接收的B城市，接收了转入人员后，在基金上，除了较少量的个人账户资金的转入外，却要支付其相当年限的养老费用；另一方面，退休人员在B城市生活，还要参与分享这个城市的公共资源，客观上加重了B城市的负担。

“目前，我省养老保险仍然以县（市、区）为单位进行统筹，统筹层次太低、条块分割已凸现诸多社会问题。”浙江省一位政协委员指出，“全国农民工达1.5亿，制度建设的滞后，已带来严峻的社会问题，加快建立符合中国特色的农民工养老保险制度已迫在眉睫。”

“流动人员养老金流动障碍，如果解决不好，将影响到几十年后这类人群的养老问题。”浙江省劳动和社会保障厅养老保险处的同志表示，“完善流动人员的养老保险关系续接，将会更好地维护参保人员特别是农民工的合法权益，也将极大地推进农村转移人口的养老方式从传统的依靠家庭养老模式向社会养老的模式转变，从而大大缓解今后政府的养老压力。”

我省外来务工人员多，但由于无法跨省转移基本养老保险关系，致使外来务工人员不愿参加基本养老保险。修改条例过程中，有的地方建议对来浙务工人员参保后回原籍地的，明确其养老保险关系如何处理，或者对外来务工人员实行相对独立的基本养老保险办法。

由于跨省转移养老保险关系属于涉及省际关系的全国性问题，地方性法规无法解决。鉴于目前国家为解决这些问题正在考虑制定相应规定，为此，修改决定作了衔接性规定，明确参保人员跨省流动的，其基本养老保险关系、个人账户档案和储存额的转移，按照国家有关规定执行。

目前，由于个人账户资金储存额较少，职工退休后所需的养老金主要是从统筹账户支取。为减轻本地养老保险基金的压力，实践中，一些地方对养老保险关系的转入设置限制条件，阻碍劳动力的合理流动。如一些地方对基本养老保险关系转入本地的参保人员，要求其在本地的实际缴费年限应满5年或7年等。

有的地方提出，省级统筹前，统筹地区对基金平衡承担保底责任，立法应当兼顾省内不同统筹地区的合理利益诉求，参保人员在本省跨统筹范围流动的，转移个人账户储存额的同时，按个人账户储存额的一定比例转移统筹账户储存额。有的地方建议增加各地不得设置此类限制性规定的内容。

为保障职工合法权益，促进劳动力的合理流动，修改决定规定，各地对省内养老保险关系转移不得设置限制条件；同时，考虑到转移统筹账户储存额涉及的问题比较复杂，且难以明确一个固定的比例，因此，修改决定授权并要求省人民政府制定保障养老保险关系转移续接的具体办法。XB建立延缴制度，修改最低标准

市民陈先生今年59岁，他1997年参加养老保险，到2009年退休时才刚刚缴费12年，不满社会养老保险缴费累计满15年的规定，按照现行条例的规定，他将无法享受养老保险待遇，领取不到养老金。

现行条例规定，参保人员达到法定退休条件但缴费不满规定年限的，不能享受基本养老保险待遇，其个人账户储存额一次性支付给本人，同时终止职工基本养老保险关系。

根据该规定，如果参保人员应缴纳15年养老保险费，因各种原因致使其退休时未缴满15年，即使仅差一年半载，也无法享受基本养老保险待遇，同时也不允许其通过补缴相差年限来取得享受养老保险待遇的条件。各地普遍反映，这一规定没有为参保人员通过自愿延缴来达到缴费年限，从而享受正常的基本养老金待遇留下空间，存在明显缺陷，有欠公平合理，也不利于激励参保缴费。同时，将未缴满规定年限的职工一律简单地、绝对地排除于享受养老保险待遇范围之外，与建立养老保险制度的立法目的相悖。

为建立和完善更为公平合理的基本养老保险制度，激励职工参保缴费，实现普遍的老有所养，修改决定规定：“参保人员达到法定退休年龄时，缴费年限不符合按月领取基本养老金规定的，参保人员个人可以按照当地城镇个体劳动者的缴费标准延缴，延缴后符合第三十一条规定条件的，按月领取基本养老金。”

此次法规修改的又一个重点问题是，最低基本养老金的标准定多少？立法调研中，不少地方反映，最低养老金按照现行条例规定的当地上年度职工月平均工资的40%计算，一些地方的最低基本养老金高于当地在岗职工工资。例如宁波、绍兴、湖州的最低基本养老金均高于当地在岗职工最低工资10%以上。此外，还出现同一地区内参保早、缴费年限长、缴费多的退休人员与一些参保晚、缴费年限短、缴费少的人员领取相同基本养老金的现象，不少地方出现了缴费满21年或者22年的职工与缴费满15年的职工，退休时领取相同数额养老金的情形，不利于形成“早参保、多缴费、多得养老金”的激励约束机制。

为克服现行制度的弊端，并兼顾新老制度之间的平稳过渡和衔接，在综合考虑居民目前生活水平、各地平均养老金水平、基金支付能力的基础上，经过测算，修改决定将最低基本养老金标准确定为当地上年度月平均基本养老金水平的60%。这样规定，可以保障退休人员的基本生活并能够适当平衡各地最低基本养老金水平，抑制其过快增长。XB保留“双低”政策，扩大参保范围

“‘广覆盖’大社保体系的推行，说明浙江省政府是一个负责任的政府。”澳大利亚世界养老保险中心主任约翰·皮哥特教授表示，“实践证明，‘双低’政策是一项行之有效的过渡政策，把为数众多的非公企业从业人员积极有效地纳入了社会保障体系，为今后的进一步改革打下了良好的基础。”

为尽可能扩大参保范围，同时又兼顾一些规模较小、盈利水平低的乡村企业及其职工的承受能力，现行条例第五十七条授权省人民政府可根据社会经济发展水平对这类企业及其职工实行“低门槛准入，低标准享受”的“双低”政策。

但是，1999年制定的“双低”政策是否已经过时？“双低”政策在实践中是否走样？

在修改决定草案征求意见中，对是否继续保留和实行该政策存在着不同的意见和看法。一种意见认为该政策的实施一定程度上推进了养老保险扩面工作，有利于职工权益的保护，根据当前实际保留这一政策是必要的。

另一种意见认为，“双低”政策影响了企业的公平竞争环境，实践中不少地方是企业按低标准缴费而职工按正常比例缴费，如果职工仍按低标准享受养老保险待遇，明显不公平，应当取消该政策。还有人建议，“双低”政策不要纳入基本养老保险范围，可作为单独险种。

浙江省人大法制委员会研究后认为，根据目前不少企业规模小、负担重、经营困难等情形，为了扩大养老保险覆盖面，实行“双低”政策，适当降低这类企业和职工的缴费标准是必要的，但对参保职工而言，一定程度上有失公平，为避免其适用范围不当扩大，建议将其适用范围明确为“规模较小且盈利水平低的用人单位及其职工”。

另外，针对“双低”政策可能影响企业公平竞争环境，法制委员会建议省政府适当调整缴费标准，尽可能摊平企业负担；进一步完善计发办法，保护职工合法权益。

省人大常委会采纳了法制委员会的建议，新条例在保留“双低”政策的基础上对其进行了相应修改。

如果说，“双低”政策是养老保险扩面的传统法宝，那么要织起一张更大的养老保险网，无疑需要祭起新的利器。

据省人事厅统计，目前，与国家机关、事业单位、社会团体建立劳动关系但未纳入编制管理的职工约有10万人。这类未纳入编制管理的职工无法参加行政或者事业保险。同时，由于缺乏相应法律法规的明确规定，其中绝大部分也没有参加职工基本养老保险。为保障这些职工的合法权益，修改决定明确将其纳入参保范围。

此外，修改决定还将参保范围由城镇各类企业扩大到所有企业以及民办非企业单位，对城镇个体工商户根据有雇工和无雇工的不同情况作了相应规定。明确有雇工的城镇个体工商户和与其形成劳动关系的雇员应当依法参加职工基本养老保险；对无雇工的城镇个体工商户、非全日制从业人员，保持现行条例规定，由其自主决定参加职工基本养老保险。

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