“各地为政”如何打乱社保转续？

      杨宜勇：要实现社保统筹，关键在于破除地方政府的“小算盘”

【背景】社会保险跨地区转移接续办法有望年内成行，农民工养老保险办法亦初步形成。
9月3日，广州日报报道称，《全国统一的社会保险关系转续办法研究》（下称《研究》）在国家发改委宏观经济研究院完成了课题研究。目前人力资源和社会保障部部长已就研究报告做了批示，请人力资源和社会保障部的相关课题组参考。《研究》课题组组长杨宜勇表示，“中央最快年内将出台社会保险关系异地转续办法，但考虑新文件适应普及期，文件正式施行还可能需要一段时间。”
近日，人力资源和社会保障部副部长胡晓义在北京国际新闻中心发布会上透露，“城镇企业职工养老保险关系转移接续办法”和“农民工养老保险办法”已初步拟定，正广泛征求意见。
胡晓义称，社保关系的转移接续问题主要集中在养老保险关系上。养老保险是终身累计的，工作地点变化后，会出现养老保险权益能否得到继续承认的问题。并且，要实现全国社保转移接续，省级统筹是前提。省级范围内的转移由省统一处理，而跨省的转移才由国家制定相应的办法。据了解，目前中国仅有13个省份实现了省级统筹。
农民工的养老保险制度设计难度较大，主要是因为农民工的归宿不确定，有些农民工会选择打工后回到农村，有些则要留在城市或小城镇。胡晓义表示，此次办法的总体考虑是，把农民工的养老保险权益集中体现在养老保险个人账户的积累上，让个人账户可以随本人流动，把所有的权益累积起来计算支付。如果将来他回到农村，就在农村养老保障体系中计算支付，如果留在城市，就根据城镇职工养老保险计算办法折算支付。
胡晓义称，“农民工养老保险办法”的设计是适用性的，而不是完全理想化的状态。

国家发改委社会发展研究所所长、《全国统一的社会保险关系转续办法研究》课题组组长杨宜勇认为，社会保险关系异地转移接续问题之所以出现，关键在于中国“分灶吃饭”的财政体制，建议采取“工作地缴费，分段记录；退休地发放，全国结算”的思路。同时，他也不同意为农民工单独设立社会保障制度。
据杨宜勇分析，之所以出现社会保险关系跨区接续难的问题，根本原因在于中国现行“分灶吃饭”的财政体制，社保关系的转移接续直接涉及地区的局部利益。中国社会存在城乡二元的经济与社会体制，社会保障制度也是二元制；同时沿海发达地区与中西部贫困地区经济实力也有很大差距，存在城乡之间与地区经济之间的双重不平衡。而社会保险与地区的局部利益是相关联的，这使社会保险关系跨地区转移异常困难，导致社会保险统筹层次过低。
他具体分析说，社会保险关系的转入意味着将来要承担责任。各地基本上都出台了本地的“土办法”，只愿转出，不愿转入。更有甚者，为了避免将来要承担更多的社会保障责任，防止异地人员流动后，社会保险关系大量涌入，而人为地设置了制度壁垒。
他主张，要破解社保关系转移接续困境，要诀就在于破除“各地为政”的格局，建立全国统一的社保关系。要做到这一点，首先要提高统筹层次，起码实现省级统筹。省级统筹意味着由省财政“兜底”，负责统筹基金的运营安全。而对于现在多数省份来说，这应该是一笔拿得出的钱。
杨宜勇认为，要实现省级统筹，关键在于破除政府的“小算盘”，以大局为重，真正实现以人为本。他表示，社保体系是公共服务，政府多收一分钱，就应该多承担一份社会责任，要有这样的责任意识才能节制政府。收了钱就要负责任，社会养老保险制度应该提供这样的保障。
杨宜勇指出，目前城镇养老保险制度中存在的不合理规定，也是造成社保关系转移困境的原因之一。一是流动就业者须在一个地方工作15年， 才能在退休后按月领取基本养老金；二是如果流动，只能带走个人账户个人缴费部分，无法享受社会统筹部分的权益。上述规定导致了众多农民工反复参保之后，又无奈退保的困境。
在实现省级统筹的前提下，杨宜勇建议采取“工作地缴费，分段记录；退休地发放，全国结算”的思路，解决流动就业者社保异地转移接续的问题。具体而言，劳动者退休后，养老金由各参保地分别委托相关金融机构发放，统一在退休地的金融机构领取，金额以参保人员在参保地的平均缴费工资为标准，按照他当时在每个地方工作时，企业为他缴纳养老统筹的份额提供养老金。杨宜勇认为，这种方法既避开了个人账户，也绕开了统筹基金转移难题。
最后，杨宜勇强调，社保改革的方向是从“诸侯割据”的状态，走向全国统一的规范操作。城市化是大趋势，农民工是一个过渡群体，中国应慎重为农民工群体制定单独的养老保险办法，否则，未来农民工与城镇职工养老保险制度的衔接，将更加麻烦。

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