郑秉文：养老保险改革不能作茧自缚

专家分析当前社保体制面临问题，称金融危机提供改革时机

社会保险法草案正在全国人大常委会热议。

根据草案，养老保险实行统账结合的运行模式(即社会统筹与个人账户相结合。前者用于支付退休老人的当期退休金。个人账户体现个人责任，由个人缴费形成)。

不过，草案对于这种模式，未给出具体操作的规定，也因此留出了改革空间。

对此，负责修改社保法草案的全国人大法律委副主任委员张柏林接受本报采访时表示，这主要是因为个人账户是搞现收现付模式的空账，还是搞滚存积累的实账，对这个问题认识还要进一步统一。所以这个问题不好落笔。

近日，针对养老保险运行模式、中国社保体制改革等问题，国务院养老保险做实个人账户试点评估专家组成员、中国社科院拉美所所长郑秉文（下简称郑）接受了本报采访。

统账模式

目前模式存在巨大浪费

新京报：“统账结合”的模式主要有哪些问题？

郑：“简单型”统账结合制费率太高，企业负担沉重，参保意愿低下，导致收入有抑制趋势。比如，通过故意降低缴费基数少缴费。此外，由于异地接续困难，参保人断保退保严重。

必须改革。把当前统筹部分和账户部分由“简单相加”变成“混合叠加”。其核心是，个人缴费和单位缴费统统划入个人账户，积累多少，受益多少，多缴多得，在账户积累与未来待遇之间建立密切联系。对个人而言，账户内的单位缴费相当于对自己缴费给予的高额储蓄利息，具有强烈的吸引力。未参保的人，会参保。已参保的人，也有强烈的费基最大化和多缴费的内生动力。这就形成职工监督企业、避免费基不实的内在激励机制。

新京报：如何看待当前的“部分积累制”以及做实个人账户试点所面临的困境？

郑：我认为，做实账户只是部分积累制实现的一个形式。还有很多形式，为什么不去试试呢？大家都不敢说“不做实”，呈一种胶着状态。胶着的后果就是巨大的浪费。辽宁试点的结果说明，要解放思想，重新认识部分积累制的实现形式。要实事求是，不应作茧自缚，自欺欺人。这才是科学发展观的真谛。（全国个人账户）800亿元在那里烂着，收益率少一个百分点就是8亿。比金钱更为重要的是，制度建设的损失，政府的公信力的损失，更不是金钱能换来的。

缴费年限

缴费须满15年不合理

新京报：草案提到，养老保险缴费不足15年，只能一次性退还个人账户资金。是不是不够人性化？

郑：我的观念是多缴多得，少缴少得。不管交多少年，鼓励多交。制度要有吸引力，这才是关键。要把多缴费和个人利益挂起钩来。现在这个办法，就没有把个人义务和未来获益挂起钩来。制度设计时要加强缴费和待遇的联系，不规定缴费具体年限，只规定退休年纪。

新京报：没缴够15年的，如果允许领养老金会有什么后果吗？

郑：这就是目前统筹部分的缺点：不规定最低缴费年限就会出现制度财务困难。说到底，还是个制度设计的问题。应该“交多少年的钱，就拿多少退休金”。15年有15年的标准，13年有13年的标准，年头越多，拿的越多，不就解决“15年困境”了吗？

制度太杂

碎片化是把不稳定推给子孙

新京报：人力资源和社会保障部正计划推出“农民工社保”。听说你是极力反对养老保险制度碎片化的。

郑：目前的做法是，谁没制度我给谁建立一个，农民工没制度，给他建一个。事业单位没有，也建一个，将来还有公务员。这样全国得六七个制度，就是碎片化。

（碎片化）的好处是完成领导交给的任务，坏处留给了子孙后代。凡是碎片化制度，待遇差距都很大，互相攀比，不涨待遇，造成社会不和谐，涨待遇，中央财政受不了。制度碎片化，就是把社会不稳定推给子孙后代。

我主张统一制度，是把现在的城镇基本养老办法加以改造，使其覆盖农民工、农民。这要给他们（政府官员）添麻烦了，他们得工作啊！

统筹层次

层次太低不利于基金安全

新京报：目前还有一个争议，就是社保基金到底是进财政专户还是进银行，争议的背后是什么？

郑：之所以出现这个争论，是因为统筹层次太低。这些钱在地方政府手里，县长要盖大楼，财政敢不给吗？一旦统筹层次高了，就不存在这些问题。

新京报：转移接续问题也是大家极为关注的。目前各地发展不平衡，怎样让富的地方有积极性，让穷的地方没有惰性？

郑：这些矛盾都是由大制度派生出来的，你说的“问题清单”可以无限地列下去。不能一百个矛盾出一百个办法解决，要一揽子给一个设计让它解决所有问题。

改革契机

经济危机提供改革机会

新京报：金融危机会不会推动中国社保制度的改革？

郑：是一个改革的机会。以往我们把社保制度仅仅看作是群众的难点热点。经济危机来了，有一个启示，就是中国经济的内需不足，重要的原因就是社保没有作出它应有的贡献。看病、养老、住房、教育四座大山，大家都在攒钱，不敢消费，内需没法拉动，增长方式无法转变。

新京报：应该怎么改？

郑：首先要把保险制度和保障制度分开，保险制度重在制度建设，保障制度重在财政投入。责任、边界要分清。不要保障制度的财政投入力度不大，保险制度里财政又不断地转移支付，剩下的钱又不可用。第二，扩大覆盖面。参加社保制度是一项权利，没有覆盖进来是最大的不公平。第三，中国保险模式的选择问题，就是选择一个补救型的还是普救型的，这一点非常重要。

本报记者 杨华云

“800亿元在那里烂着，收益率少一个百分点就是8亿。

比金钱更为重要的是，制度建设的损失，政府的公信力的损失，更不是金钱能换来的。

———郑秉文（国务院养老保险做实个人账户试点评估专家组成员）”
■ 个案

弥补个人“空账”VS 资金闲置贬值

辽宁养老保险改革试点面临两难

2000年底，国务院开展“完善城镇社会保障体系试点”。当时养老保险面临的问题是，在统账结合的模式下，虽然建立了个人账户，但社会统筹基金与个人账户基金合并运营。前者支付离退休人员养老金，常常收不抵支，只能占用后者的资金，致使个人账户成为“空账”。

因此，国务院试点方案明确规定“社会统筹基金不得占用个人账户基金”，要逐步减少“空账”，所谓“做实个人账户”。

辽宁省是当时惟一的试点。试点前，当地养老保险基金用于发放当期退休金已经困难，更无钱做实个人账户。

中央每年补贴24.5亿

据郑秉文介绍，当时中央政府明确个人账户按职工工资5％的比例“做实”，中央财政补助3.75％，核算后确定了每年补助24.5亿，地方财政则补贴1.25％。

由此产生了两个问题。其一，随着参保人基数的变化，每年24.5亿的补助已不够做实个人账户，地方强烈要求根据工资水平变化等因素施行“动态补助”，中央则不接受，仍按每年24.5亿补助。

其二，双方在补贴的性质上意见分歧。据郑秉文介绍，中央认为“补助是用于做实个人账户，所以应该放进账户里”。地方政府则认为，资金有缺口的，是当期支付的养老金，“中央的钱应该补在统筹基金里”。

个人账户基金收益率2％

在郑秉文看来，上述两矛盾尚非致命之处。“要命的是”，随着个人账户不断充实积累，其巨额资金又不允许使用，面临严重的通胀侵蚀，承受着贬值风险。

据郑秉文介绍，8年来，辽宁个人账户资金是400亿，全国一共是800亿。这400亿不能用，投资回报率很低。国家审计署副审计长余效明不久前公布，个人账户基金的收益率是2％，这是官方迄今公布的唯一的收益率。但在另一方面，辽宁省养老金的当期统筹支付缺口每年高达一二十亿。

上述问题不仅辽宁存在，其余10个试点省市亦普遍面临。

政府面临两难选择

郑秉文说，在这个问题上中央政府面临选择。“如果让辽宁动用账户资金，资金运用上是有效率的，但也面临风险。实现部分积累制（指个人账户积累）的目标等于名存实亡。如果全国都这样，那么就意味着做实个人账户试点流产”。

如果中央选择继续补贴，“‘做实’这部分等于中央变相掏钱。一旦在全国长期铺开，中央财政能承受得起吗？现在全国记账额（即目前空账额）是一万多亿。即使不追溯以往记账额，每年新增的个人账户空账也为数巨大。即使承受得起，放在那里贬值，划得来吗？”

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