公务员应纳入社保体系

读了《延迟退休救社保》一文，文中作者在论证靠剥削现有劳动者给退休者养老的做法具有不可持续性方面无疑非常有力，其运用的经济学基本原理可以用来评价现在任何国家的社会保险体系。“日本前首相不缴社会保险金”遵循的就是他所提倡的那种自力或以其他（包括商业）保险方式解决养老问题的方法。陈斌先生对于计划生育政策的经济学分析更是入木三分。

最近，中共中央经济工作会议提出要建立全国范围的社保转移制度，许多媒体却将之解读为建立全国统一的社保体系。其实，靠这种技术性的修修补补（包括陈斌先生开出的那些药方）根本无法解决中国社保的问题。中国社保面临的主要问题是养老体系的双轨制造成的。

中国社保最根本的问题是，从一开始它就没打算成为一个覆盖整个社会的保障体系，而只是为被排除出由国家财政支付费用的养老体系的那些人做的政策性安排。开始是适用于国企职工，后来扩大到那些从来没有机会被纳入国家养老体系的其他人群。而决定这个体系的规则和命运的则是自身利益与社保体系并无直接关系的官员。

改革开放之前，城市就业人员绝大多数是国营企业职工。他们工资很低，但相当有保障。从其中最普遍也是最基本的在职和退休人员的公费医疗（基本全额）和退休金（不低于退休时工资的70％）来看，国企职工和国家机关工作人员、事业单位工作人员一样，工资－福利体系是由国家来统一经管，费用由财政负担（我们不妨将此称之为“国家财政统一负担福利体系”）。这是一个基本统一的体系，当然也有些差别，有些行业的国企职工甚至享受比国家机关工作人员还要高的福利，比如未成年子女可以报销医疗费。

八十年代中后期以后，随着国企经营管理制度的改革，如以厂长、经理责任制为代表的扩大企业自主权改革等，国家实际上把对原国企职工的福利责任推给了企业。九十年代前期国民经济全面衰退，国企的问题突出起来。其中一个重要的问题就是国企承受的社会成本和人力成本过高的问题。也就是说，国企无法按照原来的标准养包括退休职工在内的职工。国家当时也没有财力解决这个问题，于是只好默许“各村出自己的高招”。一时间，提前退休、内退、下岗、待岗甚至还有轮流上岗五花八门，尤其是一些国企集中的老工业基地，与国企职工有关的社会问题十分严重。直到今天，一些地方政府最头痛的还是和前国企职工有关的问题。

在这种局面下，社保体系产生了。社保体系缓解了社会矛盾，也使企业更大规模的裁员成为可能。虽然首先被纳入社保体系的是国企，但随着社会生活的需要，在许多地方社保体系基本上覆盖到各种经济体中的就业者和待业人员。这个体系是由国家兴办的，中央政府有关部门制定政策，省级政府有关部门制定补充政策和具体核定标准，县级政府主办，用收到现就业者和雇主缴纳的资金支付已退休人员的养老金，收入不敷支出时由政府（首先是县级）财政补贴。这不是一个统一的社保系统，只是各个地方自成体系的社保。

社保体制从建立开始就存在巨大的资金缺口。这个问题的由来是在国家财政统一负担体制下，企业并不能通过提留建立起职工的退休与医疗基金，所以，退休职工进入社保体系时没有带来任何资金。也就是说，社保是从“空转”开始。前些年“两会”上还有人提出填补这个资金缺口的问题。但现在这种声音越来越弱，甚至在2007年财政超收一万亿的情况下也没有听说拿出钱来填这个缺口。

造成这种局面的原因是多方面的，但最根本的原因是决定这个体系政策和命运的人本身的命运却与该社保系统无关。因为国家机关和事业单位工作人员始终处在国家财政负担体系之中。这种地位和立场的不同就决定了两种截然不同的认识。政府官员认为，是在给老百姓做好事，每一次调整都是一次“恩赐”，无法理解老百姓为什么不感恩戴德。老百姓，尤其是国企老职工则认为，原来大家都给国家打工，现在你们把我们甩了！其实医疗体系的改革难以见效也是同样的病根。

这样的制度安排，虽然中央和省级政府可以避免直接面对关于社保难缠的问题，但钱毕竟要地方出，政策执行上就只能睁一只眼闭一只眼，首先是放任国企，后来又被地方政府绑架。一个典型的例子是某省属国营农场，90年代就不参加省农垦系统社保统筹，只在当地给干部和事业编制人员上社保。不按国家规定给退休职工发退休金，每月只给四十多元“退养费”，不报销任何医疗费。2003年，退休职工已有5000多人，职工退休生活实在难以为继，遂集体上访。恰好劳社部等下发了国营农垦企业全部纳入社保的通知。2004年省里下文把这个农场交给所在县级市属地管理，但省财政没有给任何补贴，还拒绝了市级财政免除向省里上缴社保统筹款的要求。该市遂自说自话，规定这批退休职工永远享受低保待遇。他们现在的待遇相当于比他们晚一些（有的真正只差1、2天）退休工友养老金的四分之一左右。但无论向哪一级反映，都是被转回市里解决。他们实际上已成为市政府手中的“人质”，上级如果出面解决问题，就不可能只让市级承担省级欠下的陈年旧账。

社保体系存在许多问题，从技术层面几乎无法解决。决策者应该痛下决心，制定一个把公务员和事业单位员工纳入社保体系的时间表。事实上，世界各国的社保系统都是针对所有人。公务员另有一个财政负担的福利系统是“中国特色”，但很难说是“社会主义”。代表人民不是靠宣传就能被人民认可的，要代表人民必须和人民同甘苦，共患难。继续保持养老、医疗方面的双轨制甚至多轨制，只会形成政府收入首先保障的是官员们利益的印象。

在现在的体制下，中央政府的注意力除了建立全国范围的社保转移制度，更应该抓社保法规政策的统一。社保中各级政府都有一定权力制定一些规范性文件。对其中与上级规定不符的文件，利害关系人虽然可以在对具体行政行为提起行政复议时随带提出审查，但行政复议管辖决定了基本上是复议自己的作为。抽象行政行为的审查制度还没有建立，可以先将与人民生活关系密切的社保、医保方面的抽象行政行为的审查作为试点推出。决策者应该知道，如没有统一的法律、法规、政策的制定和执行，国家的统一就没有基础，听任下级政府与自己规定不符的抽象行政行为合法化，中央政府就会越来越没有权威。

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