杨超政协提案：促进养老保障体系“三支柱”协调发展

保障水平、提振消费信心的提案

一、我国养老保障体系发展中存在“三支柱”失衡的问题

经过二十多年的改革探索与实践，在国家、企业、个人共同参与、共担责任的基本原则框架下，目前我国初步形成了由社会基本养老保险、企业补充养老保险（企业年金）和个人储蓄性养老保险构成的多层次（三个支柱）养老保障体系。这对支持经济体制改革、保障离退休人员基本生活、促进经济发展、维护社会稳定发挥了重要作用。随着社会经济发展和人口老龄化程度的不断提高，全社会对社会保障事业，尤其是养老保障事业的发展提出了更高要求，需要进一步以科学发展观为统领，深化改革，解决发展中的突出问题。
在构建多层次的养老保障体系过程中，如何实现“三个支柱”科学合理地均衡发展，发挥出各自应有的功能和作用，是当前亟待解决的问题之一。
目前，作为第一支柱的社会基本养老保险依旧承担着主要的养老职能，摊子大，头绪多，责任重；作为第二支柱的企业年金虽然近年来发展速度很快，但仅局限在部分行业和企业，社会化程度还比较低；作为第三支柱的个人商业养老保险受多种因素影响，发展水平仍不高。相关测算显示，我国城镇职工的养老金来源中，基本养老保险占50%以上，企业年金占比不到5%，商业养老保险也比较低，余下的主要依靠居民的个人储蓄，结果形成了对基本养老保险和储蓄的双重依赖。从缴费比例看，目前基本养老保险部分企业按照当地社会平均工资的20%缴纳、个人按照基本工资的8%缴纳，而企业年金部分允许税前列支的比例仅为4%，也制约了其发展空间。

二、我国养老保障体系“三支柱”发展失衡的不利影响

基本养老保险“一柱独撑”的局面长期存在，一方面给政府造成越来越大的支付负担和管理压力，影响养老保险制度进一步深化改革的步伐；另一方面，第二、第三支柱的发展受限，养老保障的能力无法有效发挥，难以满足人们多层次的养老保障需求，提高总体保障水平。到目前为止，我国养老金资产占GDP比例仅为3％，远低于全球33%的平均水平。特别是在当前受国际金融危机影响、经济出现下行的情况下，保障水平的不足，难以有效消除人们对未来生活的后顾之忧，直接影响消费信心的提振，成为制约消费需求扩大和经济增长的重要因素之一。

三、促进养老保障体系“三支柱”协调发展的建议

胡锦涛总书记在2月23日召开的中央政治局会议提出，要大幅度提高社会保障水平。为了提高养老保障水平，解除后顾之忧，提振消费信心，刺激消费需求，促进经济增长，不能仅依靠社会基本养老保险，必须改善养老保障结构失衡的状况，采取有效措施促进社会基本养老保险、企业年金、个人商业养老保险“三支柱”的协调发展。为此，提出以下建议：
（一）进一步深化基本养老保险制度改革，按照“低水平、广覆盖”的定位，着力扩大基本养老保险的覆盖面。根据我国国情，坚持基本养老保险满足退休职工基本生活需要的定位，着重在扩大其覆盖面上下功夫，逐步将农村居民、城镇个体从业人员、机关事业单位职工等纳入全国统一的基本养老保险制度中来，向最广大的人民群众提供最基本的社会保障，促进基本养老保险在基础型社会保障层面发挥主导作用。这样，也可为企业年金、个人商业养老保险留出必要的发展空间，有利于形成多层次的养老保障体系。
（二）给予企业年金更多的政策倾斜，促进其社会化程度的提高。企业年金的作用是提高职工退休后的生活水平，弥补基本养老保险供给的不足。而且，企业年金是一种重要的分配形式，是建立现代企业制度的需要，对调动职工积极性、吸引人才、增强企业凝聚力、促进企业长远发展有着重要的作用。建议政府加大对企业建立企业年金计划的政策支持力度，采取有力措施提高企业年金缴费的税前列支比例，并促进企业年金社会化程度的提高，让更多的企业职工享有企业年金。
（三）加快研究推出促进个人商业养老保险发展的具体措施。2008年12月，《国务院办公厅关于当前金融促进经济发展的若干意见》（国办发〔2008〕126号）明确提出，要“积极发展个人、团体养老等保险业务，鼓励和支持有条件企业通过商业保险建立多层次养老保障计划，研究对养老保险投保人给予延迟纳税等税收优惠”。从国际通行做法来看，年金保险的发展与税收政策的支持有很强的关联度。许多国家允许购买年金保险的支出从应税收入中扣除，而且年金账户的投资收益在领取退休收入时延期纳税。而按照我国税法规定，居民个人购买商业养老保险，虽然在领取养老金时无须缴纳个人所得税，但在缴费环节却没有相应的税收优惠政策。建议相关部门加快研究，尽早推出落实国办发〔2008〕126号文件的配套政策和措施，为个人商业养老保险的发展创造良好环境，以逐步满足人民群众更高层次的养老保障需求。
多层次养老保障体系的建立是一项系统工程，需要国家统筹规划，使各个层次在均衡发展的基础上发挥出其应有的作用，为建设社会主义和谐社会贡献力量。

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