社会保险法：在理想与现实之间

自1997年我国正式确立社会保险制度开始，特别是近十年来，我国社会保险法律和制度建设的步伐明显加快。《中华人民共和国社会保险法（草案）》在这样的历史脉络中，几经酝酿，千呼万唤，终于得以公布并向社会广泛征求意见和建议，这自然引起了亿万人的关注和期待。

社会保险及其法制有互相关联的多重功能：“社会安全阀”、“经济减震器”、“政治凝聚剂”、“法治优化剂”

社会保险及其法制的经济功能在过去并没有得到充分认识，但时下的国际经济金融危机却给人们上了生动的一课。由于缺乏对将来的安全预期，人们总是紧紧地捂着自己的钱袋子而不敢大胆消费。这在外需不旺、内需不振的背景下就会给经济带来供过于求的大毛病。相反，假如有健全的社会保险制度，人们心态笃定从容，就会消费得更大胆一些，更潇洒一些，就会使供需更平衡一些，从而减少经济的周期性震荡。另外，虽说“饥饿和寒冷是天才的侍女”，但天才只是个别人，实际上，只有生活具有起码的稳定，社会成员的创造之火才可以连续不断地燃烧，这正是经济社会发展的不竭动力。
风险之于人生，所在多有，在社会化大生产和市场经济条件下尤甚。在种种风险面前，人类并不是消极无为者，而总是在尝试、探索和设计种种抵御和化解风险的方法和机制。这种机制越来越社会化，举全社会之力来分散和对付风险，克服个人和家庭的势单力弱，此即社会保险。社会保险的基本根据在于“大数法则”：参与的人越多，积聚起来的力量越大，抗风险能力就越强。社会保险的社会性和强制性需要法律化和制度化，这就是社会保险法制。具体而言，社会保险就是在年老、疾病、失业、工伤、生育等丧失或暂时丧失劳动能力或机会时，由社会向其提供一定水平物质或其他形式待遇的方法和机制。
社会保险及其法制有互相关联的多重功能：“社会安全阀”、“经济减震器”、“政治凝聚剂”、“法治优化剂”。“社会安全阀”是其首要和最早被认识的功能。市场经济激发了人的创造活力，但其“优胜劣汰”的机制和“富者愈富、贫者愈贫、赢家通吃”的马太效应也可能破坏社会的统一性和整体性，撕裂社会，使社会碎片化，由此带来社会动荡乃至对抗；于是社会学上有“保卫社会、重建社会”的主张。社会保险法就是“保卫社会”的一种基本方法，它通过满足社会成员的基本生活需要，达到老有所养、病有所医等效果，使社会得以修复和健康运行。这是其社会功能。至于社会保险及其法制的政治功能，它早就被西方学者所明了：社会保险制度减轻了经济危机对社会秩序的冲击和震荡，缩小了贫富差距的鸿沟，缓和了社会弱势群体的敌对情绪，一定程度上熨平了部分反抗者的激情，使社会大体上能做到分中有合、争而有序、危而不乱、散而复聚，这为政治统治的合法性和正当性、稳定性和连续性都增加了不少分数。社会保险还有其法制功能。古语说，有恒产者有恒心。难以想象，处于风雨飘摇条件下的人个个都能立定志向，坚守各种规则和原则。只有基本生存问题解决并对将来怀着稳定的预期的人，才容易自愿接受法律的规治；社会保险正可以提供这种预期。同时，社会保险法制丰富了法治的正义性品格。

理想与现实的差距：虽然我们会加快步伐，努力探索，但在国民的渴望和制度提供能力之间的反差将长时期存在

正因为社会保险法对于国计民生有着如此重大功用，势必引起社会各界广泛关注。我国历来重视社会保险事业。《中华人民共和国宪法》明确规定，“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利”。“国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业”（第45条第1款）。“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”（第14条第4款）。随着改革的深化和市场经济的推进，社会保险及其法制化成为必需，各界人士也很快对此达成共识并付诸实践。自1997年我国正式确立社会保险制度开始，特别是近十年来，我国社会保险法律和制度建设的步伐明显加快。
自2006年开始起草，经过全国人大常委会两次审议，于去年年底公布并向社会广泛征求意见和建议的《中华人民共和国社会保险法（草案）》，共分12章91条。首章为总则，第二章至第六章分别规定了五类社会保险：基本养老保险，基本医疗保险，工伤保险，失业保险，生育保险。第七章至第十章分别规定了社会保险的基本机制和环节，为社会保险费征缴，社会保险基金，社会保险经办，社会保险监督。最后两章内容是法律责任和附则。
该草案有不少亮点。最大的亮点在于保险关系的转移接续。草案第十七条规定，“个人跨地区就业的，其基本养老保险关系随本人转移。个人退休时，基本养老金按照退休时各缴费地的基本养老金标准和缴费年限，由各缴费地分段计算、退休地统一支付”。第二十八条、第四十八条还分别对医疗保险和失业保险做出了类似规定。这就初步使社会保险成了“全国粮票”。之前，许多人特别是农民工到了年底就要退保，形成退保潮而且历久不退，其原因在于社会保险不能跨地区转移和接续。新规定有助于破除社保藩篱，真正使劳动者像鸟一样自由流动，优化劳动力资源的市场配置。亮点之二，草案第六十二条规定“基本养老保险实行省级统筹，逐步实行全国统筹。其他社会保险基金实行省级统筹的时间、步骤，由国务院规定。”社保统筹层次提高，有助于增强抵御风险的能力。亮点之三是关于社会保险基金的监管。社会保险基金是百姓的保命钱，至关重要；但这块“肥肉”却容易引来贪婪的目光，在这方面发生过不少重大事件，所以要加强监管，使之处于安全和保值增值状态。草案在总则中规定国家对社会保障基金实行严格监督。除了规定社会保障行政部门的监督、审计监督、财政监督、社会和公民个人监督之外，还比较细致地规定了社会保险监督委员会的监督。草案亮点之四在于关于政府对社会保险事业的支持更加明确。亮点之五是加强了社会保险的强制性，针对用人单位和个人不法行为明确规定了法律责任和强制措施，增强了社会保险法的执行力。
该草案也有其不足。第一，没有明确上级对下级、中央对地方社会保险基金的担保责任。在现在的情况下，没有这种担保容易使人心不稳，不利于提升人们对社保的信心。增加了这种责任，有利于调动上级和中央对下级和地方的监督决心，也有利于增强中央加快提升统筹层次的决心。第二，没有明确权力机关和司法机关对社会保险的监督。实践证明，单靠行政机关的内部监督不足以遏制权力意志对规则的侵犯。第三，对参保人权利特别是程序性权利规定不充分。
值得关注的是，草案可能没有完全满足人们的期望。比如，社会保险的全国统筹层次即使在养老保险领域也没有给出时间表，更不用说其他领域。在法律形式上也没有形成细致周密详细无缺统一的法典，以起到基本法律的作用，而只有九十一条，且充满了授权性和宣示性内容。这种不满足的感觉，当然是有根据的。因为社会保险法的理念天然蕴含着平等，但现实中社会保险却把人们分成太多的享受不同待遇的不同人群，甚至让人们产生身份与等级的感觉；社会保险法内在地追求统一，但现行制度却认可一些制度分割；社会保险法的原则是追求覆盖全民，但实际上却还有不少人没有被社会保险的阳光所普照。
草案无法从根本上改变上述尴尬局面。究其原因，我们首先可以从“水源不足”上得到大半解释。我国经济社会发展的不平衡，城乡差距根深蒂固；各地市场经济推进有快慢，社会保障实践有早晚，相对于西方市场经济国家，我们社会保险的实践也不充分。这些因素使得多种多样的社会保险制度在各地分别形成，零碎且不统一。其次，技术不足也是部分原因，比如登录、记载、保存、整理相关数据，对于人口众多的我国亦非易事。最后，部门博弈，利益纠葛，也平添改革阻力。近期因“事业单位养老保险制度改革方案”正式下发并将在五省市试点而引发争议即是明证。为了应对高逾千亿元的事业单位养老保险负担，改革方案以“事业单位养老保险与企业并轨”的思路，试图缓解沉重的财政压力，事业单位职工的养老保险面临缩水的可能，而公务员的养老保险却不在此次改革之列。该方案甫一出台，即招致多方质疑。从一般规律来讲，工资和养老金都属于刚性指数，做加法，皆大喜欢；做减法，可能引发震荡。总体而言，上述尴尬是由于理想与现实的差距、理念与经验的冲突所引致。虽然我们会加快步伐，努力探索，但在国民的渴望和制度提供能力之间的反差，将在未来较长时期内成为我国社会保险的一个基本特点。

在较长的一个时期里，我们将处于一个不定型的社会里，社会保险法制必须适应这一历史和时代特点，急不得，但也等不得

既追求理想、坚持原则，也坦承现实，实事求是，在理想与现实的交错中追求二者的动态统一，这正是社会保险法制所应有的态度。草案根据现实条件，规定了社会保险的转移接续，规定了统筹层次的现实要求和未来目标，这体现着对于统一性的制度追求。草案体现了“一体多元”的法制发展策略，在很大程度上允许各地的制度实践，同时又在价值、方向、标准和原则上做出了概括、宣示、要求和指引。
在较长的一个时期里，我们将处于一个不定型的社会里，社会保险法制必须适应这一历史和时代特点，就像衣服必须适应一个迅速成长的大小子或大姑娘一样；须知这种适应并非易事。该时期的社会保险法必须注意其灵活性和回应性。草案中许多地方都作了授权性规定，就是这种灵活性的体现。
从法律形式上看，草案更类似于民法通则，这让一些理想主义者感到不满足。但这也是一种权衡折中下的理性选择，值得肯定。相反，如果制定成大而全的社会保险法典，漂亮是漂亮了，但可能华而不实。社会保险法制的发展，可以是“先做补丁再拼成衣”的道路，也可以一步到位制成法典，两种方式与不同的社会条件和历史路径相联系。中国所走的可能是一条中间路线，草案对各种既定的制度经验加以总结提炼，但又并没有抽象成法典，而是采取“半成衣”的形式，这就既能提出基本标准和发展方向，也为将来的探索尝试留足了空间。这种社会保险法通则何时能成长为法典呢？答案只能是有赖于社会保险事业的发达和成熟程度。
既有一定的经验积累，也有面对不确定性的惶惑；既有社会各界的衷心支持，也有来自多方面的责备求全；既有域外经验的攻错之功，又有自己独特问题的求解之难；这恰恰是社会保险法所面临的境况，于是需要疾徐快慢的分寸拿捏，它考量着法律人、政治人，也考量着每一个公民；考量着人们的智慧，也考量着人们的心态——社会保险法，急不得，但也等不得！（作者均为上海社会科学院法学所副研究员）

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