加快社保立法 完善社保基金管理

关于社保的问题，并没有因为“两会”的结束而淡出社会热点，老问题年年依旧，新问题层出不穷。历史亏欠，挪用亏空，每出大事、大案必能引起新的忧虑和关注。可以说，社保的事，每一件都是大事，现趁“两会”余温尚在，就社保基金的投资管理的现状及问题提一些制度化的建议。事实上，就体系而言，中国的社保基金，包括基本养老保险、企业年金和全国社保理事会管理的资金等三个部分，因这三部分在管理的时候基本各自形成了一个封闭而独立的体系，在投资管理和运作方面，体制各异，法规独立，存在的问题也各有特点。本文以全国社保基金的投资管理问题为切入点，并以点带面，对基本养老保险和企业年金的投资管理存在的问题和制度化改善之道提一些浅见。

一、目前社保基金投资管理存在的问题

在“两会”之前，全国社保基金理事会公布了2008年的投资收益情况：2008年12月31日，全国社会保障基金总资产5625亿元，基金权益5132亿元。全年已实现收益率为5.25%。由于国内股票大幅下跌，导致股票资产从浮盈转为浮亏，基金权益投资收益为-6.75%，社保基金首次浮亏，引起了外界的关注。作为老百姓的保命钱，比社保基金收益更令人关注的，恐怕是社保基金投资的安全问题。由于种种原因，目前我国社保基金投资管理的现状远不适应社保安全的要求和设计，用社保方面的著名专家郑秉文先生的话说就是，在管理上是混乱的，在投资上是放任的，在预算上是随机的，在理念上是缺位的。

1、多头管理，各自为政

当前，我国社保基金监管职责是由劳动和社会保障部门、财政部门、审计部、证券监督管理委员会、银行业监督管理委员会、全国社会保障基金理事会等部门共同承担，这种分散型的监管呈现出以下缺陷:监管效率低下、监管主体间协调成本高、缺少整体负责的权力责任中心，易形成监管真空，各监管部门之间缺乏信息共享和协调配合的制度设计，大大影响了监管的实效。比如，全国社会保障基金归社保基金理事会管理，养老保险按照统筹的级别分属于各级地方政府管理，而企业年金则属于社会保障部的地盘。这三大基金，尽管都属于社保的范畴，但无论是投资管理的相应规则，还是投资领域，都基本属于老死不相往来的状态，而且有各自的管理办法，分别存在于两个不同的法律环境下运转着。

2、投资管理要么立法层次低，要么无法可依

目前我国尚没有《社会保险法》，只有关于社保基金监管的行政法规、规章和政策，其制定的主体主要是国务院各部委。并且其中大部分都是部委以“通知”、“暂行规定”或“办法”的形式发布的行政规章，社保基金监管的法律层次非常之低，权威性不足，法规之间缺乏衔接，难以形成严密的投资监管网络。比如，管理者5000多亿资产的社保基金，确保其安全运作的却仅仅是两个早前制定的《全国社会保障基金投资管理暂行办法》和《全国社会保障基金境外投资管理暂行规定》，根本就没有建立起基本的社保基金投资管理制度体系，遑论完善和改革。而各地统筹的养老基金，在投资管理上基本处于无章可循的状态，近几年所出的大案要案，多发点基本是地方养老基金。

3、监管漏洞多，内容不完备

不仅立法层次低，即使层次低的法律内容过于笼统、简单，不能够发挥应有作用，在一定程度上造成法律监管的形同虚设的局面。以社保基金投资为例，2001年颁布实施的《全国社会保障基金投资管理暂行办法》对社保基金的投资方向虽然做了规定，但是对于投资的数量、投资工具的种类、期限、收益的可靠性等则没有明确、详细的规定。由于缺乏全面和科学的投资法律法规的约束，使得社保基金投资产生较大的盲目性。

4、信息披露制度不健全

当前我国社会保，险基金监管的信息透明度还很不够，现行文件涉及到社保基金信息披露的规定如《社会保险费征缴暂行条例》第十六条:“社会保险经办机构应当至少每年向缴费个人发送一次基本养老保险、基本医疗保险个人账户通知单。缴费单位、缴费个人有权按照规定查询缴费记录。”第十七条:“缴费单位应当每年向本单位职工公布本单位全年社会保险费缴纳情况，接受职工监督。社会保险经办机构应当定期向社会公告社会保险费征收情况，接受社会监督。”这两个文件的规定可以看出，没有对公布文件的范围、指标和方式等详细情况做出规定，可操作性很差。

5、社保基金理事会的“缺位”与“越位”

按照目前《社保基金投资管理暂行办法》设计的框架，全国社会保障基金理事会负责管理运营全国社保基金，而社保基金投资主体是应为社保基金投资管理人。但在实际运作中，全国社保基金理事会在投资决策的越位和缺位现象都很严重，社保基金理事会既是投资的决策者，又是运营的主体，很难形成风险的制衡和防范机制。

6、投资渠道狭窄，投资结构不合理

2001年以前，我国社保基金投资只能用于购买银行存款和购买国债，在《暂行办法》颁布之后，扩展到证券投资基金、股票或信用等级高的企业债券和金融债券等，但由于当时我国股票市场、债券市场的不成熟，社保基金可选择的投资工具仍然很少，使得社保基金无法进行有效的投资组合。根据国际劳工组织提供的资料，允许社保基金投资的发达国家，其社保基金投资比例一般为:公司股票60%、公司债券17%、政府债券67%、短期贷款3%、抵押贷款11%、房地产3%。

投资渠道的狭窄，加上投资管理人的水平所限，使得社保基金投资管理的费用相对于发达国家，比例太高。比如，以前只能投资于银行存款和国债，其实就没有必要设置一个机构来专门做这事，直接存进银行即可。

以上六大问题，只是投资管理中的突出问题，并非问题的全部，但已经说明，我国的社保基金投资管理体制实际上还没有真正建立起来，关系还没有理顺，概念还没有确立，根本不是一个如何改革的问题，而是一个如何理清思路、拨乱匡正的问题，是一个如何设计和建立社保基金投资管理制度的问题。

二、完善社保基金投资管理的制度化建议

1、建立健全我国社保基金监管法律体系

完善的法律体系是社保基金法律监管主体依法监管的依据，是社保基金法律监管有效运行的前提和基础。我国社保基金监管的立法十分不完善，应提高立法层次、建立完善的法律体制。全国人大将《社会保险法》立法纳入09年的立法规划，这是一件好事。同时，要对2001年制定和发布的《全国社会保障基金投资管理暂行办法》等进行修改完善，对地方养老基金的投资管理制定具体的规则，从而形成完善的投资管理法律体系。

2、改造和统一投资管理机构

对全国社会保障基金理事会进行改造，让其成为专司投资监管而非具体负责投资运作的机构；各省、市应建立起专门的社保基金的投资管理机构和监督管理机构，明确各自的工作职责，按照基金投资管理办法进行投资和监督管理。同时，应建立分权制衡的运作机制，基金的运用决策系统、执行系统、考核监控系统，由此形成相互协调，相互制约的分权制衡机制。

具体而言，要按照全面性、独立性和制衡性对社保基金的投资管理进行风险控制，建立相应的风险控制措施和约束机制，将社保基金行政部门和基金管理部门相分离，建立统一、独立的运作模式和监管主体，明确责任和权利，提高社保基金的规范管理和投资收益。

3、将社保基金的投资纳入财政预算

社保基金作为“第二财政”，除了少数国家之外，几乎在任何国家都被纳入严格的财政预算，以对其投资、收益、分配进行监管。同时，要加强国家的审计监督和社会监督。

同时，应当提高统筹的层次。在中国目前主要以县级统筹的条件下，社保基金的管理和运作更多地集中在地方政府的手里，如果制约和监管不力，可能就会在客观上为一些挪用和违规案件提供了潜在的可能。其他实行中央政府集中统筹的发达国家还有澳大利亚、法国、日本等。毫无疑问，统筹水平越高，集合风险和化解风险的能力就越强，这是大数法则的一个基本原理。

4、以安全性第一完善投资组合

依然要将社保基金的安全性放在第一位，合理构建投资组合和比例。2008年，社保基金在股票市场的亏损已经提醒，安全性是社保基金的第一考虑因素。从发达国家社保基金投资收益的历史来看，股票市场的收益其实大多数都不高。另外，目前，全国社保基金开始投资支京沪高铁等国家重要基础设施，以战略投资者身份参与对国家开发银行和中国农业银行的股份制改造，并进行股权投资基金。但是，需要提醒的是，我国人均GDP已于2008年超过了3000美元，根据东亚其他国家的历史，在这个历史阶段，社保基金投资基础设施收益率并不高，会导致呆帐和坏账，日本就是一个教训。

最后，需要指出的是，和弥补社保历史亏空一样，建立一个统一的社保基金投资体系已成了当务之急，必须打破利益格局，对社保制度的投资管理体制进行根本性的改革，建立独立、完善、安全的投资管理体制和机制，以确保社保基金投资的安全，提高投资的效益。

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