提高职工养老保险统筹层次的阻力及对策

    我国在2000年实行基本养老保险省级统筹的任务根本没有完成，即便在今天，离实行基本养老保险省级统筹的目标仍然相距甚远。社会保险统筹层次过低，治理分散，限制了劳动力的流动和共济功能。因此，提高社会保险统筹层次，实现社会保险基金省级统筹，仍是我国当前和今后一段时期社会保险制度改革的一项重要任务。
我国城镇企业职工基本养老保险制度改革进展缓慢的原因何在？

    首先，改革路径与财政体制之间存在矛盾，没有理顺企业职工基本养老保险制度改革与财政部门的关系。换句话说，在现行的分税制财政体制下，逐步提高基本养老保险统筹层次使各级政府的财政关系变得复杂化了。党中心和国务院旨在推进基本养老保险的全国统筹，而改革实行逐级变迁的方式，各级政府在社会保险事业治理机构的人事、薪酬和资产方面的关系难以理顺。

    社会保险机构的资产和工作人员的薪酬说到底也是财政问题，基本养老保险统筹层次由县级提高为地级，县级基本养老保险经办机构的资产和工作人员的薪酬也要由县财政负责转变为由地区级财政负责。假如地级统筹层次是企业职工基本养老保险统筹的最终层次，改革尽管比较复杂，那么地区财政部门也会积极支持改革，因为县基本养老保险经办机构的运转经费迟早要由地区财政负责，不如趁早完成改革任务。可问题在于地级不是基本养老保险统筹层次的归宿，不是其最终层次，连省级也不是其最终层次。负责县基本养老保险经办机构的资产和工作人员薪酬的财政部门，要经过三次变换，才达到由中心财政负责。每一次财政关系变换都涉及税务、人事等部门的制度改革。

    因此，逐级提高基本养老保险统筹层次和一步到省级相比，改革的过程更加复杂，纯粹增加了一个环节，不仅浪费人力、物力和时间，还会增加改革的阻力。任何一次改革都是利益关系和权力关系的调整，在改革中利益可能要受到损害或权力可能遭到削弱的群体往往会阻止改革。增加改革的环节无疑等于增加改革的阻力，导致一些部门对于企业职工基本养老保险制度改革采取能拖则拖的态度，甚至在不能拖的情况下相互扯皮，延误改革的进程。

    更何况各县市城镇企业职工基本养老保险基金的收支情况各不一样，也即各地县市政府对城镇企业职工基本养老保险财政兜底的责任也不一样。假如某地区所辖的各县市城镇企业职工基本养老保险基金收支赤字较多，需要给予较多的财政补助，一旦提高统筹层次，其兜底的责任就可能转嫁到地区级政府。地区级政府是否愿意承担其财政补助责任？巧妇难为无米之炊，若地区级政府没有足够的财力，对提高统筹层次的改革就会采取消极的态度。退一步讲，这兜底的责任本来是由其所辖的县市负责，即使地区级政府有足够的财力承担其兜底责任，也未必愿意承担城镇企业职工基本养老保险兜底的责任，也即未必对提高统筹层次的改革感爱好。在提高统筹层次的过程中，如何界定县市政府对城镇企业职工基本养老保险兜底的责任范围，是一个值得探讨的现实问题。

    可见，改革的路径选择也是非常重要的，合理的改革路径能减少阻力和不必要的环节，能加速改革的进程。从另一角度看，企业职工基本养老保险制度的改革涉及多个部门，不是劳动和社会保障部一个部门单独可以推进的。

    其次，统筹账户基金采取平均主义的分配方式，严重挫伤了富裕地区参与提高基本养老保险统筹层次的积极性。1997年颁布的《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》统一了养老保险待遇的支付办法。社保新人达到国家规定的退休年龄，并且缴费年限累计为15年的，可按月发给基本养老金。基本养老金由基础养老金和个人账户月养老金组成。其中，基础养老金月标准为省、自治区和直辖市或者地市上年度职工月平均工资的20%。个人账户养老金标准为个人账户储存额除以120。假如个人缴费年限累计不满15年，退休后不能享受基本养老金待遇，则其个人账户储存额一次性支付给个人。

    基础养老金与个人缴费多少无关，只要缴费累计满15年，同一统筹地区的社保新人享受的基础养老金完全一样。统筹账户基金的分配方式实际上是平均主义的做法。社保中人转制以前的连续工龄视为缴费年限，并与实际缴费年限合并计算。统筹账户资金按缴费15年这一条件作为分配的惟一依据，不能体现个人或地区人均对统筹账户贡献的大小。而基本养老保险缴费是按职工月缴费工资作为基数的，各地区的人均月工资是不同，即各地区人均月划入统筹账户的资金是不同的，提高统筹层次，对工资水平高的地区而言，这是不公平的。因此，富裕地区或发达地区对提高城镇企业职工基本养老保险统筹层次存在消极情绪，也是完全可以理解的。

    2005年12月颁布了《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，对基本养老金的计发办法作了如下调整：15年基础上多缴多发，按照新的基本养老金计发办法。参保人员在缴费15年的基础上，每多缴一年，在原计发办法的基础上增发一个百分点，上不封顶。新办法把缴费年限和基础养老金挂起钩来，但仍没有与个人缴费金额挂钩。提高统筹层次，基础养老金待遇计发新办法对工资水平高的富裕地区或发达地区仍然是不公平的。可以断定：不改革基础养老金的计发办法，不打破统筹账户资金分配的平均主义做法，提高城镇企业职工基本养老保险统筹层次的改革难以获得富裕或发达地区的积极配合。

    再次，各统筹地区养老金的替代率和基本养老基金节余情况各不相同，基本养老保险基金节余多的地区也缺乏参与提高基本养老统筹层次的积极性。赡养率是指离退休人员占在职工作人员的比例，各统筹地区城镇职工的赡养率各不相同。比如，据1998年统计，全国的赡养率为0.322，其中北京为0.434，天津为0.394，上海为0.543，重庆为0.371。替代率是指离退休人员人均养老金占在职职工平均工资的比例，各统筹地区城镇企业离退休人员养老金的替代率也各不相同。1997年年末，全国养老金平均替代率为86%，其中山东、辽宁的养老金替代率超过100%。

    基本养老保险基金提取比例在全国大部分地区是统一的，因此，各统筹地区的基本养老保险基金的收支情况也不一样，有些统筹地区赡养率低，选择的替代率也比较低，基金节余比较多。一旦要提高统筹层次，基金节余较多的统筹地区不得不把节余的资金移交到上级治理机构，这是基本养老保险基金节余较多的统筹地区所不愿意做的事情。因此，在提高统筹层次之前，各统筹地区会从本地区的利益出发，竞相提高养老金的替代率，导致全国基本养老金的基金节余数量大大减少，不少地区出现完全挤占个人账户的现象，甚至出现收支赤字。

    提高基本养老保险统筹层次，旨在通过集中治理养老保险基金确保将来基金的收支平衡，从某种意义上讲，这种改革目前却加大了全国基本养老保险基金的收支缺口。况且养老金的替代率过高，将来要降下来是很困难的事情，各统筹地区竞相提高养老金的替代率为将来养老保险制度的改革埋下隐患。再说，各统筹地区竞相提高养老金的替代率，加大了各统筹地区基本养老保险基金的收支缺口，使各级政府对城镇企业职工基本养老保险财政兜底的责任增大了，等于改革的包袱变得更重了，人为地增加了提高社会保险统筹层次的阻力。如何引导基金节余较多的统筹地区从国家的养老保险事业的大局出发，积极配合党中心和国务院推进提高统筹层次的改革，这是一个值得深入研究的现实问题。

    最后，大多数县市社会保险经办机构的负责人也未必对提高基本养老保险统筹层次感爱好。宁为鸡首，不为牛后。大多数县市社会保险经办机构负责人是统筹地区的负责人，能独当一面。一旦提高统筹层次，这些负责人就要机械地执行上级的文件精神，没有调配基本养老保险基金的权力。权力和利益是密切相关的，笔者推断大多数县市社会保险经办机构负责人对提高社会保险统筹层次的改革也未必感爱好。更何况这些负责人的人事关系还是由当地政府治理，他们的薪酬福利还是由当地政府提供。

    消除或减少改革阻力、提高统筹层次的具体策略

    第一，减少改革环节，加速改革的进程。已经由县级统筹提高到了地级统筹的地区，继续完成由地级统筹到省级统筹的改革任务；仍为县级统筹的地区，绕过地级统筹这一环节，直接过渡到省级统筹。因为各统筹地区虽在县市范围内进行统筹，但作为一个统筹地区，其城镇企业职工的基本养老保险基金仍是独立核算的，只要对县级统筹地区基本养老保险基金的收支情况稽核审查清楚，统筹层次完全可以由县级直接提高到省级。陕西省也正是这样做的。

    第二，由县级统筹直接过渡到省级统筹，要在全省范围内实行基本养老保险经办机构的垂直治理，财政部门工作必须先行，必须划清省级财政与县市财政在改革过程中的责任界限。由县级统筹直接跃迁为省级统筹，首先要把各县市基本养老保险经办机构人员的薪酬福利纳入省财政体系。社会保险基金要由目前的县级统筹向省级统筹过渡，实现社会保障基金的“四个统一”，即“统一制度、统一标准、统一治理、统一调剂使用资金”。

    要达到这个目标，必须对社会保险基金实行垂直化经营治理。将目前隶属于各级地方政府的社会保险机构分离出来，组成自上而下统一治理的社会保险治理机构，摆脱地方政府的干扰，保证政令的畅通。一旦各县市基本养老保险经办机构人员的薪酬福利由省财政提供，就等于各县市基本养老保险经办机构的人事治理权实现了由横向治理到纵向治理的重大转变，这是非常关键的一步。本来这些机构人员的薪酬福利是由县市提供，改革后由省财政提供，如何协调省财政与县市财政的关系？这是同一个省内财政部门之间的关系，是纵向协调关系的问题。

    除此之外，还涉及社会保险经办机构资产所有权的变化问题和城镇企业职工基本养老保险基金财政兜底责任的问题，这些都是需要省级财政部门协调解决的问题。提高统筹层次，与其说是社会保险体制的改革，倒不如说是各级政府财政关系的改革，这种改革不是劳动和社会保障厅一个部门可以独立完成的，必须得到省委省政府领导的大力支持。没有市县政府的大力支持，没有财政、人事和税务等部门的大力配合，改革无法取得进展。在推行省级统筹的过程中，要注重调动市县的积极性，建立有效的省市县三级责任分担机制，做到责任明确，各尽其职。笔者建议国务院成立专门的社会保险制度改革委员会，以协调各部门的关系。否则，改革进展依然缓慢，不知要拖到哪一年才能完成任务。

    第三，改革统筹账户的基金分配办法，调动富裕地区或发达地区参与改革的积极性。无论县级统筹还是省级统筹，个人账户的资金还是属于个人的资产，不影响人们参与改革的积极性。只是统筹账户基金的分配方式与人们对改革的态度有密切的关系。假设甲、乙两县为两个基本养老保险统筹地区，甲县参保员工平均月缴费工资2000元，乙县参保员工平均月缴费工资1000元，划入基本养老保险统筹账户的比例为缴费工资的20%，则甲县参保员工人均一年划入统筹账户的资金为4800元，乙县参保员工人均一年划入统筹账户的资金为2400元。又假设：甲县和乙县缴费员工人均工资连续15年不变，甲县参保员工人均15年划入统筹账户的资金为72000元，乙县参保员工人均15年划入统筹账户的资金为36000元。而社保新人只要缴费满15年，都可以享受基础养老金，甲乙两县的参保员工缴费满15年后都不继续缴费。提高统筹层次后，甲乙两县人均对统筹账户的贡献相差36000元，可人均享受的基础养老金却完全相同，这对工资水平高的甲县是不公平的。只有建立基础养老金与缴费金额挂钩的机制，改革才能赢得富裕地区或发达地区的积极参与。不过，目前已经离退休的城镇企业职工几乎没有缴费记录，即使有缴费记录，缴费年限也很短。

    正是因为目前缴费记录还不能上升为统筹账户基金分配的主要依据，2005年12月以前县市基本养老保险统筹账户的基金采取平均分配的方式，2005年12月颁布新文件改革了基础养老金的计发办法，但只是与缴费年限挂钩，总体上仍是平均主义的做法。目前基础养老金在同一个县级统筹范围内采取平均主义的做法，还可以行得通。但在全省范围内，甚至在全国范围内统筹，不同县市的工资水平相差悬殊，若继续执行基础养老金平均主义的分配方式，难免要遭到工资水平高的地区的阻碍。工资水平高的地区不配合，就会大大延误提高统筹层次的进程。因此，现阶段正在建立各地区离退休人员养老金水平与其所在地区上年度平均缴费工资挂钩的制度。这种制度没有考虑退休人员退休前的工作流动性，一旦实现中心统筹，这种制度也有一定的局限性，会促使很多即将退休的人员到工资水平高的地区工作，然后办理退休手续。将来则可建立退休人员基础养老金与个人缴费金额挂钩的制度，个人账户的缴费记录可以作为推算对统筹账户贡献的依据。

    第四，在统一缴费比例和统一计发办法的前提下，在统筹层次变迁之前，假如在不挤占个人账户资金的情况下，某地区城镇企业职工基本养老保险统筹基金仍然有较多的节余资金，一旦提高社会保险统筹层次，就要对当地党委及政府给予一定的奖励，也要对基本养老保险经办机构给予一定的奖励。

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