郑秉文：解读《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》

《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》出台之后，受到各界关注。1月21日，中国社科院教授、博士生导师郑秉文做客新华网在线访谈，为网友进行详细解读。

基本养老保险关系转移接续暂行办法规避了制度碎片化

[主持人]我们这次《暂行办法》的出台有哪些突破和亮点？
[郑秉文]这次《暂行办法》有很多特点，也有一些突破，从制度建设角度来讲有几个亮点。一个是它规避了为农民工单独建立制度形成碎片化的状况，这也是多少年来争议的一个问题。大约从2006年开始中央政府就非常重视农民工退保，想为农民工解决这个问题，当时是想为农民工单独建立一个制度，这样他就不能退保了，他可以转移到地方，可以在自己的制度里进行流动了，可是受到了一些学者的置疑，有一些不同意见。于是有一部分同志就主张统一起来，有一部分同志建议单独建立一个制度，一直持续了很长的时间。
原劳动和社会保障部也非常重视“统”和“独”利弊的权衡比较，人力资源和社会保障部建立以来就重新考量了一个问题。在2009年2月的时候就出台了《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》和《农民工参加基本养老保险办法》，这是一个中间道路，既不是一个独立的农民工制度，也不是分离出来的制度，目的是为了减少制度的碎片化，更符合农民工的利益。
《农民工参加基本养老保险办法》向社会征求意见的过程当中，2009年8月份出台了新农保，条件就更加成熟了。这次的《暂行办法》就是基于新农保出台的前提下，没有为农民工单独建一个制度，而是让他们在城镇打工的就合并到城镇里，如果回农村就回到农村的制度里面，规避了碎片化的状态，这是制度建设上重大的进步。
还有一个亮点就是这件事儿看起来好像很容易，其实是非常复杂的事情，之所以拖了这么长的时间，政策制定者费尽了脑筋设计这个流程。比如说欧盟各个成员国劳动力流动可以把社会保障带走，他是跨境转移，比我们要复杂。但是事实上比我们要容易，因为欧盟的跨境转移只有29个统筹单位，每一个单位基本是一个民族国家，基本是国家统筹水平，所以他们面对的是29个点对点之间的转移，也就是说，29个点之间的相互转换。
那么中国不是这样的，中国情况非常复杂。我们讲很多省已经实现了省级统筹，但是实际上这是一种初级状态的统筹，它的资金流管理、收入、支出还没有实现省级层面的核算，所以我们的转续不是省对省之间，而是需要统筹单位对统筹单位之间，就非常复杂了。我国有2000多个统筹单位，而欧盟只有29个，所以在我国是非常复杂的一件事情。还有一个问题就是，我们在考虑农民工在异地打工转续养老关系时候，我们考虑到了另外一个任何一个欧盟国家没有的问题就是我们的转制成本，所以我们在转续的时候必须要考虑这么一个成本。
而欧盟国家就不存在这个问题，因为他几乎没有统账结合的，只有一个国家是瑞典，所以他们就可以不考虑到各地区的资金平衡问题，只要是你的你都带走就可以了。比如说你在西班牙工作，你想到德国定居，你都拿走就可以了。但是我国不行，因为我国有转制成本，所以这个办法在制度层面是一个非常大的进步，要考虑到转制成本问题，而且还要考虑到我们制度碎片化的问题，所以在制度建设上是一个重大的进步。
《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》在经济建设层面也具有重大的意义，首先就是它克服了全国劳动力自由流动的障碍，本来是没有什么障碍的，户口都没有障碍了，如果这个再成为障碍那就是不符合市场经济发展要求的。农民工走的时候只有退保，这是不利于农民工的，不利于大的市场的形成的。一个国家的资本、技术、劳动力这三个要素流动性好还是坏，在一定程度上决定着这个国家的社会稳定。这个转续由于有一些困难，对劳动力市场的形成是有影响的。把这个通道一打开，马上这个影响就没有了，就化解了，有利于全国劳动力市场的形成，对经济建设也是一个好处。还有一个好处就是这个劳动力市场的价格的趋同趋势，长期看甚至有利于农民工的收入提高，否则的话稍微偏远一点地区的工资是偏低的。也就是说从经济建设上也有两点好处。
从农民工个人的权益来讲也有两点好处。第一、彻底保护了农民工的个人合法权益。养老保障是一个权益的累计，最好不要分开，以前是不利于农民工的，尤其是在转续的时候，如果他们退保了就有相当一部分没有记录了，企业缴费的这部分，社会统筹的这部分你也带不走，个人是受了很多损失的；第二、有利于促进城镇化、非农化、现代化的历史进程。上个月中央经济工作会议刚刚开完，提出了要促进城镇化建设。如果这个问题解决了，那么对推动城镇化是有好处的，等于消除了这么一个障碍吧。总而言之就是对社会保障制度，对社会的发展，对农民工群体都是有好处的，可以迅速扩大覆盖面。农民工这个群体、城镇灵活就业人员的群体，以前参保是有很多困难的，现在流动性这个困难没有了，有利于这个制度扩大覆盖面。

很多地方社保统筹基金不够 需考虑转制成本

[主持人]我们看到了《暂行办法》的好处，《暂行办法》规定跨地区转移个人账户储存额和单位缴费，都以1998年1月1日作为一个临界时点，前后不同。这是什么原因？
[郑秉文]这个原因就是你要计算帐户转续的多少，必须得有个时间点。1998年1月份我们开始执行了26号文，就是1997年发布了一个文件，这个文件具体规定了个人帐户比例，当时统一规定了11%，而在此之前帐户比例遍地开花，统账结合制度是各个地方自发的，而且他们的比例和大小也差距很大。这个时候我们才统一了统账结合制度的框架，个人帐户比例也统一了起来，所以找一个时间节点是必要的，否则会给计算带来非常复杂的情况，并且也不公平。所以主要是考虑这么两个方面，目的还是为了公平，为了工作更有效率。
[主持人]这个《暂行办法》规定，除了转个人账户储存额外，还要转移12%的单位缴费。为什么要做这样的调整，而不是全部转移？
[郑秉文]2005年38号文规定我们的养老保险缴费，个人缴8%，单位缴20%，个人的8%在《暂行办法》出台之前就可以带走，问题就出在这20%你能不能带走。这次说了你可以带走，就是在资金转移的时候转移12%，而20%都不能带走了。我主要讲一下为什么要拿走12%而不是20%，这个问题也比较复杂，单位缴费是实行现收现付的，单位雇主缴的钱等于拿来马上支付给了当期的退休人员了，你新的打工地也存在这个问题。
当期退休人员的退休金来自于工作时缴费形成的社会保险基金，现在农民工打工缴的这些统筹的钱，事实上是已经用于了当期退休人员了，那么等农民工退休以后，他的统筹这块是由他的下一代来完成的，等于就是一代养一代。这样就存在个问题，如果统筹基金不够怎么办？那么就政府给补贴了，个人帐户就得用一部分了，所以个人帐户就做不实了，于是就出现了转制成本的问题。
很多地方统筹基金都是不够的，因为我国建立社会保障制度历史不长，历史是有债务的。对于农民工打工所在地来讲，因为你是在我这儿形成的基本养老保险，这个地区退休人员支付养老金也没有钱。那么新的打工地也有理由，你到了我这里来，我这里也有退休的人员，如果你单位缴费一点都不带来，对我们这儿也是不公平的。于是就要给原打工地留一些，新打工地再带走一些，所以规定带走的是12%，留下的是8%。我不知道这个8%的数据是怎么确定的，但正好是和个人帐户的8%是吻合的。所以我从研究的角度，我认为这等于把当地的个人帐户转制成本消化掉了。

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