调查:一个贫困大省社保省级统筹的意义

前不久，在陕西省勉县养老保险经办中心，在镇川乡开小吃店的失业人员冯正清来查阅自己的档案，工作人员在审查完冯正清的接续表后，打开电脑，输入他的姓名，屏幕很快显示出冯正清详细的信息，前后不到10分钟。

而在10年前，勉县养老保险经办中心的工作人员经常会遇到这样的事：一名粮食系统改制后接续养老保险的到龄人员办理退休时，档案管理人员怎么也找不到该职工的档案。

为了解决他的实际困难，养老中心专门抽调了4名工作人员，在档案室加班加点寻找，以便给该职工有个交代。但由于档案室里未整理的档案有四五千份之多，且既无编号，也无分类，要逐个翻看一遍，工作量实在很大。工作人员从早到晚忙了一整天，费了九牛二虎之力，终于将该职工的档案从档案堆里找了出来。

陕西省实行的养老保险省级统筹制度带来的当然不只方便管理。在2000年一举实现养老金“按时足额”和“社会化发放”的两个百分之百，至今已连续10年实现基本养老金按时足额发放，连续8年兑现了“不拖一天、不漏一人、不少以分”的承诺。从今年3月1日起，陕西省又实现了省内养老保险关系无障碍转移续接。

作为在全国贫困地区中最早实现社会养老保险省级统筹的省份，陕西省在养老保险方面的实践探索对我国大多数经济尚不发达的省份有着重要的借鉴意义。

陕西省社会养老保险制度始建于上个世纪80年代末，在实行养老保险省级统筹前，陕西省部分地市养老保险举步维艰，不仅无法接纳更多要求参保的人员，而且无力保证已参保人员养老金的按时发放，一些困难的地市因为养老金拖欠不断出现集体上访、堵政府大门等现象。到1999年底，3600万人口的陕西省参加养老保险的人员仅为152万人，全省税务登记企业20多万户中仅有1.7万户参加了养老保险。

为解决造成社会矛盾不断激化的养老保险制度，1999年10月，陕西省政府决定改革陕西省的养老保险制度：从2000年起，陕西省实行养老保险省级统筹，由省级财政兜底统筹养老资金，这样养老保险的责任就由地市转移到了省里——实现“政策全省统一、机构垂直管理、基金统收统支、省级政府负责”为主要内容的完全意义的省级统筹，建立了“两级管理、三级服务、市级直发、基金收支两条线管理”为主要模式的养老保险管理服务体系。

陕西省社会保障局局长马新生解释说，“省级政府负责”就是“政府担责任、社保定基数、税务搞征收、财政保资金、银行代发放”；“六个统一”，就是“统一政策、统一费率、统一统筹项目、统一缴拨方式、统一调剂使用基金、经办机构统一垂直管理”；“机构垂直管理”就是“对人、财、物、事一竿子插到底”。

从2001年起，陕西各级养老保险经办机构取消了基金收入户，各市以前的基金结余和当期征缴的基金以及中央财政转移支付资金，全部归入省财政专户，由财政监管，支出由财政划拨基金，社保负责发放。

由省财政作担保，显然要比各地市更容易筹措、调配资金，能较好地保证参保人员养老金的按时发放，有效地解决了所谓省内“凹凸面”问题，即部分地市养老资金有结余、另一部分地市有缺口，但地市间不能统筹调剂。“改变了以前属地管理时期的条块分割、政出多门、职责不清、工作推诿、基金调剂无力的状况。”马新生说。

省级统筹实行后，陕西养老保险事业驶入了“快车道”，仅四年时间参保人数就增加了100万，陕西省所有的国有企业职工都加入了社会养老保险。而且，省级统筹以后，陕西省再没有出现过因养老金拖欠发放造成的社会问题。

由于实现省级统筹，制度统一、政策统一，使养老保险关系的可携带性成为现实——劳动者流动时只转关系，不转基金，养老保险关系接续十分方便。“这为打破区域壁垒，统筹城乡发展，构建全省统一的人力资源市场，促使人力资源合理流动创造了积极的条件。”马新生总结说。

但与此同时，由于刚建立省级统筹时，加入养老保险的企业很多都是历史包袱很重的国有企业，加之人口老龄化的势头日趋严重，退休人员占的比重较大，使得养老资金供求的矛盾十分尖锐。而补充资金的来源相对单一，集中地压在了省财政上。

【对话马新生】

“一根竿子插到底”

记者：陕西省的省级统筹为什么选择与垂直管理同步推开？

马新生：2000年陕西省在养老保险工作上作出两个重要决定，一是社会养老保险实行省级统筹，统一征收，统一支付，二是对养老保险经办机构要实行垂直管理。我认为，二者是相辅相成的，垂直管理是省级统筹的组织保证。为什么这么说？因为管不住人就管不住事，管不住帽子就管不住票子。

具体来说，实行省级统筹后，在行政管理上，各级养老保险经办机构统一由陕西省社保局领导；在业务管理上，全省养老保险经办机构业务实行统一归口管理。

记者：这样一来，地方的人事管理权、基金调剂权和政策制定权都归到了省里，来自市、县(区)的阻力大吗？

马新生：刚开始时地方的阻力很大，他们认为我们把权力拿走了。而且省里也有反对声音，因为全部事项都划到省里，也意味着一切责任都由省里扛。为了缓和地方的矛盾，对于干部任免，我们在作出决定时要征求地方政府组织部门和劳动部门的意见。对以前的遗留问题我们慎重妥善处理，比如各地市积累金问题，政策差距问题，我们没有急躁冒进，而是稳妥地逐步消化，采取软着陆的策略。

经过这些年的磨合，地方上也认识到省级统筹的好处。因为1998年着手开展这项工作，到2000年底就调度地市基金结余6.48亿元，从根本上确保了养老金的按时足额发放。1999年上半年，全省养老金社会化发放率只有36%，实行省级统筹后，到2000年6月底达到100%。省级统筹的效果非常明显。以往地方上保不了发放，他们的压力很大，现在看到这个制度的好处，身上的担子减轻了，磨合几年之后，慢慢地自然接受了。

2002年，我们在全国率先提出确保发放的“三不承诺”：不欠一分，不拖一天，不漏一人。我们敢于提出这个口号的底气就来自于省级统筹。

记者：保发放的压力都归到了省里，如何调动地方工作积极性？

马新生：省级统筹后，怎么调动地方工作积极性？每年省政府对各地工作有十几项考核指标，其中就业率和养老保险扩面是两项非常重要的指标。为完善省级统筹，省政府还出台了养老保险基金确保发放责任分担机制，每年省政府给各市政府下达养老保险费征收计划和扩面计划，市级政府再给县政府下达任务。层层制约、层层考核，各地对养老保险扩面和基金征收都不敢懈怠。最近3年全省养老保险扩面新增参保人员达83.6万人，增收基金45亿元。

此外，随着省级统筹的开展，市、县两级养老保险经办机构的职能逐步发生了转变，由管理型向服务型转变。我们推行了“两层管理，三级服务”的模式，省、市两层机构重在管理，发放养老金，管理基金；省、市、县三级机构为广大参保人员提供服务，尤其是县级经办机构，不再发放养老金，主要工作就是搞好经办服务。（出处：中国经济网）

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