尹志远：制度保障“老有所养”

　字体小大时间：2015-01-17来源：中国社保网编辑：社保网-夏宇

【导读】:——专访人社部养老司副司长尹志远中央对养老问题的应对之策从2009年起变得密集起来，先是宣布了新型农村养老保险试点，并提出了流动人口养老计划的草案，今年又对城镇职工养老保险的异地对接提出了新方案。日前，人力资源和社会保障部养老保险司

——专访人社部养老司副司长尹志远

中央对养老问题的应对之策从2009年起变得密集起来，先是宣布了新型农村养老保险试点，并提出了流动人口养老计划的草案，今年又对城镇职工养老保险的异地对接提出了新方案。
日前，人力资源和社会保障部养老保险司副司长尹志远接受《财经》专访，详析如何从制度保障上促进城镇农村实现“老有所养”。
《财经》：中国是否由于经济危机而推迟了在政策层面上应对老龄化的问题？
尹志远：中国老龄化相比其他国家而言有自身特点，总的叫“未富先老”，其次是速度快、规模大。据我了解，应对老龄化问题已经列入国家重要议事日程了。准确的时间是2000年之后，国家成立老龄委员会，当时是由李岚清副总理担任主任。这几年中国老龄化进程很快，涉老部门比较多，我所做的单位是属于社会保障养老保险的一部分，为应对老龄化出台相关政策。
据我了解，从去年下半年开始，全国老龄办开始着手组织一个老龄战略研究课题，我参与了总课题组。现在分20多个课题分别进行不同层面的研究，涉及到老年人领域的方方面面，目的就是要提出应对老龄化的政策措施。
去年农村养老试点已经开始，这是非常重要的关注点。今年养老司在城镇这块有两大内容正在研究，一是原来的困难集体企业由于生产经营能力差，没有缴费能力，一直没有参保，导致部分人员到了退休年龄没有保障。二是城市里的无收入老人，即60岁以上没有工作过现在也没有任何收入的这部分老年人的养老保障问题。
《财经》：您刚才提到的是覆盖面的问题，那金额水平呢？
尹志远：这个现在也在做。把握一个原则，略低于基本养老保险水平，但高于城市居民最低生活保障水平，在这个空间内来确定。因为各种人群情况也不一样。没参保的集体企业员工因为有工作年限，可以通过补缴把以往的工作年限视同缴纳来确定调整。无收入老年居民需要确定一个保障办法。总的思路是先解决制度覆盖、“有和没有”的问题，再完善水平。可能先把没参保的集体企业员工解决了，然后再解决无收入老年居民的养老问题。
站在我们的角度，你刚才问养老是否由于经济危机而在政策层面上的应对被推迟，应该说不存在这个问题。因为金融危机对经济发展只是暂时影响，国内情况还是向好。消费不足实际上很大原因是老百姓消费有后顾之忧，“有钱不敢花”，养老是其中一个问题。所以确实应该从老龄化角度多出台一些保障措施，在某种程度上刺激消费。
去年我们在社会保险上对企业采取“五缓四减”等优惠政策，养老这块确实由于老龄化程度比较高而压力较大，只是“缓”没有“减”。同时给退休人员提高养老金待遇，目的是增强保障，提高消费信心。
《财经》：有人说当前我们面临着严峻的退休危机困境？
尹志远：从年龄段来讲，可能从现在开始逐步要进入退休高峰，这是国情。但是目前城镇企业养老保险收支情况总体上还是收大于支。另外这两年中央财政每年都有投入，包括给退休人员增加养老金，比如今年调整养老金中央财政投入236亿。
地方情况确实多少有点不平衡，有些地区收支不平衡，收略小于支，最典型是辽宁。但辽宁有特殊情况，因为它是进行先期社会保障试点，把个人账户做实，当年当期个人缴费8%都留作积累，保障养老金发放主要是用统筹基金，而统筹基金有点缺口。
《财经》：这是不是从一个侧面说明了目前大多数省份都没把个人账户做实呢？
尹志远：对。总体来看养老保险还没到要崩盘了保证不了的地步，如果说严重就是辽宁，因为中央规定8%的钱不让动，所以有点支撑不了。
另外还有上海收支缺口也比较大，每年市财政要拿出100亿来补充基金。但上海也有特殊情况，外来农民工和人员没有参加它本身的职工养老保险，而是参加综合保险，这个综合保险费率低。所以上海的抚养比率就特别高，现在差不多已经是“不到两个在职的养一个退休的”，负担非常重。
这和深圳又不同，外来农民工全部缴费，这些农民工干一两年走了，退保，把个人缴费退给他，其余全部存档，这样深圳每年节余量非常大。
《财经》：辽宁、上海的情况具有代表性吗？
尹志远：没有。但能从中看到趋势性的东西，预见老龄化发展到上海目前的程度，可能就是地方财政拿出财力来保。上海总体实力代表中国比较前沿的发展水平，所以当前上海遇到的问题即便没有当前的代表性，但会给大家一个预期。
《财经》：以前我们老说个人账户没做实是大问题，现在辽宁做实账户反而出现危机，这是为什么呢？
尹志远：做实个人账户本身是为了保障制度可持续性发展，按照制度设计“部分积累”的模式，现在一定要收大于支，但收大于支（积累）到什么程度，这个是需要探讨的。原来规定部分积累是2%或3%。之所以选择这个模式，是因为中国改革有个新老制度衔接，既要保障已退休人员，又要保障今后退休人员，当时测算要不就是将来企业承担比例相当大，要不就是财政补不起。但是又不能不积累，现人现付，到一定程度没有积累的话，遇到这两年经济危机或者中央地方财政财力达不到的话，就崩盘了，肯定做不到按时足额发放。
这些年这个制度运行比较好，老百姓比较认可，正是因为不管你所在的企业是好是坏，有没有能力缴费，但是企业退休人员养老保障一定是按时足额发放。今后相对比较长的时间要保持这种保障机制。辽宁解决养老金缺口可能会考虑省政府从基金里借钱，提前拿出来支出。上海就是财政直接补，可能还会打破之前的综合保险制度，把外来农民工逐步纳入职工保险。
《财经》：这是不是说明基本养老保险存在结构问题？
尹志远：不是。一种是原来90年代退休的人员国家没有预留资金，采取的是企业保障。改革以后变成企业缴费，因为企业缴费是在职人员为今后养老缴费，从这个角度来讲没缴费的退休人员领取养老金属于历史债务，这是国家应该承担的。还有一种是没有建立个人账户，当期把个人缴费用于当期支付，等于个人账户是空的，这也是一个债务。
应该说养老制度本身都不是在一张白纸上建立起来的，特别是中国已经在运转这么多退休人员。只不过是上世纪90年代制度改革的变化，原来是所有费用都是企业自己管自己，后来是企业按照一定比例缴费搞统筹，总体上还是企业缴费为主个人缴费为辅，现在新的制度框架要求权利和义务对等。
债务这个问题理论上可以讲，但实际上没有太多强调的必要。基本保险有一个最后底线，就是政府承担最后责任。从制度上来讲，每个国家都一样，除了企业之间横向平衡外，还有纵向代际之间平衡，“新人养老人”。
《财经》：是不是企业年金也在改革？
尹志远：原来劳动保障部就对企业年金有规定，但这个办法唯一不足是税优政策没明确。我们现在正在修改这个办法，财政部也正在研究，目的就是要明确企业缴费税优政策。
《财经》：有人担心农村养老保险十年试点时间太长，可能会造成新的不平等？
尹志远：这主要是因为试点在制度框架上有些不确定性。地方财政还是要掏钱，尽管数额少，所以还涉及到地方财政能不能承受的问题。农村不像城镇，城镇就5000多万退休人员，农村上亿，人数多，虽然标准比较低但所需钱不少，中央和地方政府有个承受能力的问题。再有就是水平，水平怎么定，以后涨不涨？怎么涨？
试点毕竟有个过程，但是，是不是一定需要十年完成，也不尽然。关键还是看制度本身运行怎么样，试点一两年如果可行全面实施速度也是很快的。
《财经》：2010年最重要的工作是在制度安排上作出框架？
尹志远：应该是完善制度和解决突出问题相结合，更多是要处理当前突出矛盾问题，扩大农村试点（从10%增加到23%），重点是吸纳新疆边防困难地区。
《财经》：国家在养老金上越拿越多，会不会成为经济上负担？
尹志远：原来中央财政没有出钱，主要是企业和个人缴费承担。人口老龄化从趋势上来讲是缴费的人越来越少拿钱的人越来越多，你要促进平衡的话一种方式是提高缴费比例，这会加重企业负担，另外一种方式就是加大财政投入。随着经济发展国家财力增强，财政逐步加大投入，这种额度是在可控可调剂范围内，不是无限制的。
现在在养老上是逐步加大财政投入，有的省每年积累的还是比较高的，全国去年是接近几千亿的积累。因为是部分积累的模式，不是积累的越多就越好，可能到一定程度会适当降低企业的缴费比例，有的省积累的程度能保1、2年甚至3年的养老金发放，就可以考虑企业缴费比例适当下降，也使企业降低成本。我们设想中间会有这么一个时期，但是这个时期有多长说不清，也可能老龄化来的太凶猛，根本来不及做这个调整。
《财经》：从全局的角度来看，养老保障体系完全建立起来了吗？
尹志远：现在我们管理的主体是城市企业包括个体户。此外还有退休人员社会管理服务，但这和民政部社区管理职能有交叉，可能会合并。我们在十二五规划里就提出“社会保障中心的体系建设”，包括现在的区域街道、社会保障所以及服务站，把一系列任务延伸下去。同时民政部门的低保也可以借用这个中心，实现资源共享。