广东：事业单位分类应当因地制宜

广东省事业单位分类改革情况介绍

周晓梅

广东省机构编制委员会办公室 副巡视员

推进事业单位改革是提升公共服务水平、促进公益事业发展的重要举措。近年来，在党中央、国务院和省委、省政府的正确领导下，在中央编办的大力支持和悉心指导下，我省按照“试点先行、以点带面、分步实施、稳中求进”的改革思路，解放思想，先行先试，扎实推进各项工作，取得了初步成效，为广东加快转变经济发展方式，构建政府主导、社会力量广泛参与，基本服务优先、服务公平公正、供给水平适度、布局结构合理公共服务供给体系，促进社会事业健康发展提供了体制机制保障。按照会议安排，现将广东省事业单位改革有关情况汇报如下。

一、基本情况和做法

2006年，我省被中央确定为事业单位分类改革5个试点省之一。2007年，制定出台了《广东省事业单位分类改革试点指导意见》和《广东省省直事业单位模拟分类目录》，选择部分省直原依（参）照公务员管理的事业单位、原省人事厅、水利厅、原环保局以及佛山市进行试点。深圳市从2006年开始也全面推进事业单位改革。2008年以来，在总结试点经验的基础上，进一步加强组织领导、不断完善改革思路，完成了全省事业单位模拟分类和匡算工作。2010年，正式印发《广东省事业单位分类改革的意见》，计划今年底前全省完成事业单位分类工作。改革过程中，我们广泛征求专家和各界意见，认真吸纳理论界的最新研究成果和各地经验，充分调动有关部门改革的主动性和积极性，在相当程度上化解了改革的困难、风险和阻力。聚社会各方之智、求综合配套之策、成全面推进之势的事业单位改革氛围正在逐步形成。

（一）抓好科学分类，着力增强事业单位公益属性

科学分类是事业单位改革的基础和切入点。改革中，我们着重抓好事业单位清理规范，重新界定、调整、收缩和转换事业职能范围，科学分类，积极推进政事分开、事企分开，实现“调整与规范并举，退位与补位共进”。一是将事业单位承担的行政职能回归机关或转为行政机构。如2007年将省事业单位登记管理局、省农村财务管理办公室等10个事业单位转为行政机构或机关内设机构。二是将应由市场承担的任务交给市场。如将省水利厅几大水利枢纽的发电、检修等经营性职能剥离，按企业化运行，实现事企分开。三是将事业单位改革与发展规范社会组织工作有机结合起来。出台《关于发展和规范社会组织的意见》，明确将可交由社会组织承担的职能转移出去。如在省旅游局所属事业单位分类改革中，明确事业单位承担的行业标准、行规行约制定、行业评比、培训等任务逐步交给社会组织。

在调整职能的基础上，进一步推进资源整合和优化配置，将规模小、效益低、设置重复、职能相近、服务对象单一的事业单位进行整合，实行综合设置，然后再对整合后的事业单位进行分类。如：原省人事厅所属事业单位改革，在对省人事信息中心、省人才服务中心、省海外人才引进服务中心等6个事业单位进行清理整顿和职能调整的基础上，重组为省人才服务局、省人事考试局2个事业单位后再分类。

（二）加强民生保障，着力推动基本公共服务均等化

公益性是事业单位的基本属性。根据国家的部署，我们将关系国计民生、事业单位集中的重要公共服务行业，如科技、教育、文化、卫生、地勘、水管工程等行业体制改革纳入事业单位分类改革整体部署中统筹推进，努力在整体部署中解决事业单位改革与发展的共性问题，同时在行业体制改革框架下解决不同行业事业单位改革与发展的个性问题。一是推动科研体制改革。出台《关于深化科研体制改革的意见》，提出对科研事业单位重新分类定性、调整重组，在工业、农业、现代服务业等领域组建若干主体科研机构。二是推动地勘体制改革。出台《广东省地勘队伍管理体制改革的意见》，组建省地质局、省核工业地质局、省有色金属地质局，并整合地级市地勘队伍，保留一支公益性地质队伍，实行“省市结合、以省为主”的管理体制，在全国创造了地勘改革的“广东模式”。三是推动文化体制综合改革。在创新文化宏观管理体制、塑造合格文化市场主体、构建文化产业发展保障体系、创新公共文化服务运行机制等方面取得明显成效。如对经营性文化事业实施转企改制，并按集约化方式和资产运营模式组建广东南方影视传媒集团、广东星海演艺集团、广东粤剧艺术大剧院、省出版集团等，积极推动省属新闻出版单位、文艺演出院团、新华书店等事业单位进行转企改革。四是推动医疗卫生体制改革。积极推动公立医院改革，出台乡镇卫生院等机构编制标准，明确乡镇卫生院为公益一类事业单位，同时，将职业病防治、疾病预防控制机构等列为公益一类、公立医院列为公益二类，不断完善全省公共医疗服务体系。五是推动水利工程管理体制改革。出台《广东省水利工程管理体制改革实施方案》，在水管事业单位中积极推行水利工程管理与维修养护分离，将水利工程养护、经营部分剥离后转为企业，同时将承担城镇供水、水利发电等水利工程管理运行维护的水管单位确定为经营性事业单位并转为企业。

（三）创新体制机制，着力增强公益服务能力和活力

改革过程中，我们始终抓住体制机制创新这一核心，努力突破传统事业单位管理方式和运行模式，不断提高公共服务水平和效率。

一是探索建立法人治理结构。我们积极探索建立理事会等形式的法人治理结构，淡化事业单位与政府部门行政隶属关系，逐步打破事业单位的体制束缚，激发事业单位的自主性和积极性。省直已确定在省水利水电科学研究院、省工业技术研究院等事业单位推进试点，建立以理事会为主要架构的法人治理结构。深圳市还专门出台《建立事业单位法人治理结构改革实施意见》，在利益关联方较多的事业单位和公共事业管理机构建立法人治理模式。今年中央编办将我省确定为事业单位法人治理结构试点，我们将在医疗卫生、教育、科研、公共服务等领域，以及广州、佛山、深圳等市、县（区）选择具有一定规模的事业单位推进试点，目前正在研究确定试点单位名单上报中央编办。

二是创新公共服务供给方式。一直以来，事业单位财政投入结构不合理，经费使用效益不高，大部分经费用于养人的问题比较突出，不少单位经费中人头费占了很大比例，个别单位甚至全部经费都用于养人，无钱办事业。这次改革，我们注重打破传统建机构养人员办事情的方式，树立“以事定费”、“以费养事”的观念，根据不同类型事业单位特点，采用政府保障、项目拨付、购买服务等多种方式支持公共事业，保障财政资源的公平合理配置和财政资金使用效益的最大化。目前，我省已有不少地方和部门的事业单位采取了政府购买服务、养事不养人的办法。如核定购买服务人员数、明确中小学的后勤服务人员不占用事业编制，按不超过教职员总数的15%聘请后勤服务人员，实行政府购买服务等。这些做法较好地提高了财政资金的使用效益，也在相当程度上促进了公共服务质量的提升。

三是试行法定机构管理运行模式。根据省领导批示精神，积极借鉴香港、新加坡等地的先进经验，将法定机构试点工作作为我省事业单位体制机制创新的一个重要组成部分，为继续深化大部门体制改革，构建决策、执行和监督相互制约、相互协调的权力结构和运行机制奠定基础。目前已研究确定了试点工作方案，初步确定省直9家事业单位和广州、深圳、珠海市作为试点。深圳市已对某些特殊行业或领域中兼具政府、事业、企业多重角色于一身的单位，通过特定立法方式，明确法定机构的法律地位、职责任务、人员配备、薪酬机制、治理结构和财务管理。该市城市规划发展研究中心的管理办法已进入政府规章立法程序。

（四）注重加强监管，着力规范事业单位管理

事业单位种类繁多、数量庞大、牵涉面广，专业人才和技术知识高度密集，隶属关系和投资渠道各不相同，情况十分复杂。如果缺乏有效的监管机制，事业单位功能定位不清、资源配置不合理、公共服务绩效不高等问题将难以得到有效解决。近年来，我省积极探索事业单位监管体系建设，不断规范事业单位管理。

一是健全事业机构编制标准体系。出台《广东省乡镇卫生院机构编制管理规定》、《广东省机电排灌管理体制和机构编制问题的意见》；完成《广东省中小学教职员编制标准实施办法》修订工作；出台新型农村合作医疗经办机构编制标准、《广东省特殊教育学校教职员编制标准暂行办法》等，并已着手制定《广东省事业单位机构编制管理办法》。通过制定标准，规范和改善管理，巩固改革成果。

二是建立总量和动态调控机制。改革中我们认识到，事业单位编制必须适合国民经济增长和社会需求，并逐步与财政预算衔接。为此，省编办与财政厅建立了对省属职业技术教育院校实行增编指标控制办法，确定2008年省属职业技术教育院校（含高职、中职）新增事业编制总量，按动态调整、体现公平的原则，对现有编制数分类定档，对学生数多、编制少的院校重点增编；学生数大幅减少的院校进行减编调整；同时合理调整编制结构，将分编重点倾向高职院校。我们还从2007年开始在中小学实行了机构编制动态管理，根据学生数的变化情况，按标准增加或减少编制数。

在这次事业单位分类改革中，还进一步明确严格控制事业机构编制，强调在分类改革期间，事业机构编制原则上只减不增，确因经济社会和事业发展，需新增机构或编制的，采取机构有撤有设、编制有减有增的办法，实行部门或区域、行业、系统内调剂，动态管理。有明确规定必须增设机构的，严格按“撤一建一、总量控制”的原则办理。

三是探索事业单位网上监管。建立广东省事业单位网上监督管理系统，与省质监局、社保局等13家事业单位法人证书联检部门交换数据、联合监督。通过网上监督系统，实现信息数据的联通共享，促进行政审批由串连式向并联式转变和事业单位监管体系由静态性、单一性向交互式、网络化的扁平管理体系转变，将监管的着眼点从年检与事后惩戒转变为事前防范和事中监督，创新了事业单位机构编制监管途径。同时，还建立了财政、人事、工商、质监、银行、公安、税务等15家联检单位参加的事业单位法人证书使用联络会议制度，通报法人证书使用情况及存在问题，探讨提高法人证书权威性的有效途径。

四是探索事业单位绩效评估制度。开展公共服务绩效评价是新公共管理改革的重要内容。我们借鉴国内外先进的绩效管理思想和经验，结合事业单位法人年检工作，针对不同类型事业单位的职能特征，建立健全绩效评估体系，对事业单位的运行情况、服务质量、岗位设置、人员结构、资金使用等进行评估，把监管的着眼点变为事前防范和事中监督，从而推动事业单位的健康发展，提高公共服务水平和效率。2007年底，世界银行和国家财政部委托我办开展“事业单位监管机制”课题研究。我们结合世界银行课题，组织力量对如何通过绩效评估和问责机制来提高事业单位公共服务提供的质量和效率进行研究，争取为推进事业单位分类改革、完善公共服务体系提供理论支持。

【出处：新华网】

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