事业单位养老改革要防止“制度碎片化”

事业单位养老保险制度改革已在山西、上海、浙江、广东、重庆5省市进行试点，但试点工作进展缓慢，究其原因，与《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》的不合理相关，本文试图对此作出简要分析并提出改进建议。

《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》存在的问题

1.新制度本身的可持续性受到质疑。试点方案规定，改革的主要内容是实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度。社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度在企业基本养老保险运行中出现了不少困难，未来发展存在着较大的不确定性。如（1）个人账户空账化。中国养老保险个人账户空账规模已达1.3万亿元，做实相当困难。从目前来看，应该说做实个人账户的试点已陷入困境。试点进行了10年，但做实的只有1300亿元。（2）个人账户多重设置，管理成本高。在基本养老保险制度中有个人账户，在补充养老保险制度中又设有个人账户。把个人账户分开管理，人为提高了管理成本。（3）扩面工作较难。到2009年底，城镇就业人员31,120万人，全国参加城镇基本养老保险职工为17,743万人，占全部就业人员的57%。从1997年城镇基本养老保险制度正式建立至今已有13年，但职工参加养老保险的比重仅为57%，制度的扩面工作难度可见一斑。因此，事业单位养老保险改革，乃至整个养老保险制度改革的思路有必要进行调整。

2.方案的起草依然基于制度分割的思想。如《试点方案》中写道：“这些城市在进行试点之前，必须先进行事业单位分类改革，确定具体适用的事业单位后才能进行养老保险制度改革。”何不一次建立不分单位性质的统一的养老保险制度呢？制度设计者们可能担心一步到位很困难，要在不同的领域分别建立，最后制度再走向统一。这种顾虑貌似合理，其实不然。制度的碎片化不仅极大地增加了管理成本，而且造成了人才流动的困难和人们的不公平感。

3.试点方案的阻力较大。现行的企业职工养老保险制度受到很多批评，主要意见是企业职工养老保险待遇低于政府机关退休人员的待遇。而事业单位工作人员养老保险制度的改革思路，从试点方案来看，和企业职工养老保险一致，即便对于“老人”仍然按照国家规定的原待遇标准发放基本养老金，但以后的养老金需要参加国家统一的基本养老金调整，而不再执行事业单位增加退休工资的规定。人们普遍认为事业单位工作人员退休待遇低于公务员的预期成为事业单位养老保险改革的最大阻力。

4.保障程度低。（1）对于缴费年限累计满15年的人员，基础养老金替代率低，个人账户保障时间短。以25岁工作，60岁退休为例，缴费年数是35年，基础养老金的数额为[(退休时上年度岗平工资+退休时上年度岗平工资×历年平均缴费指数化系数)/2]*35 %，基础养老金替代率只有35%，而60岁退休，个人账户养老金发放139个月，共计11.58年，到71岁半之时，退休人员的个人账户养老金将用完，之后只能领取35%的基础养老金。而中国人的平均寿命是72.8岁，尚有一年缺乏足够的养老保障。况且平均寿命还在增加。而在1997年9月人事部、劳动部发布的《关于机关和事业单位工作人员养老保险制度改革的意见》中却规定了“工作人员退休后，基本养老保险个人帐户储存额支付完毕时，其按个人帐户计发的养老金，在财政预算安排和统筹的基金中支付，直至死亡。”。从而确保了退休人员的基本生活。（2）对于缴费年限累计不满15年的人员缺乏保障。《试点方案》实施后达到退休年龄但个人缴费年限（含视同缴费年限）累计不满15年的人员，不发给基础养老金；个人账户储存额一次性支付给本人，并同时终止基本养老保险关系。《试点方案》实施前参加工作，实施后退休且个人缴费年限（含视同缴费年限）累计不满15年的人员同样不发给基础养老金；个人账户储存额一次性支付给本人，并同时终止基本养老保险关系。

5.由企业年金的发展状况来看，职业年金制度发展不容乐观。企业年金经过10多年的建设，覆盖人口依然较少，且参保人口结构不合理。企业年金的参保人数由2000年的560万人增加到2009年的1179万人，10年间仅增长2.1倍。与基本养老保险相比，到2009年为止，企业年金参保人数只占基本养老保险参保人数的5%。企业年金基金积累结存额由2000年的192亿元增加到2009年的2533亿元，增加了13倍，但2009年末企业年金基金累计结存只是基本养老保险基金累计结存的1/5。企业年金在保障对象的结构上也出现了偏向企业高层管理人员和关键技术人员的不良倾向。如果企业年金出现这些问题是来自自愿参保的原因，那么职业年金实行自愿参保也会出现类似问题。而如果职业年金采取强制参加办法，则会造成事业单位和企业单位退休人员之间新的不平等，势必加剧社会矛盾。而且有些事业单位缺乏收入来源，单位缴纳职业年金的经费缺乏，职业年金在各单位间必然出现较大差异。

事业单位工作人员养老保险制度改革建议

1.把事业单位养老保险改革放在整个社会养老保险制度的大背景下考虑，要看到现有制度的弊端和改革趋势。《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》中写道：“建立完善的事业单位工作人员养老保险制度，是加快建立覆盖城乡居民社会保障体系的重要举措”。事业单位养老保险改革要同全国养老保险改革相结合，最终融入到统一的养老保险制度中。

2.建立双层次的养老保险制度：一个基础养老金，一个养老公积金，二者完全分开。基础养老金由政府承担，通过征收社会保障税筹集资金。把基本保险里的个人账户划分出来，和企业年金或职业年金中的个人账户合并，国家为每个参加养老保险的人员建立一个终身不变的养老保险个人帐户，由统一的机构管理，称为养老公积金。个人账户中的资金由个人和用人单位缴纳，政府在财力有余的情况下可以给予补助。

吸收1997年9月人事部、劳动部发布的《关于机关和事业单位工作人员养老保险制度改革的意见》中的规定：“按照国家技术监督局发布的社会保障号码（国家标准GB1164397），为每个参加养老保险的人员建立一个终身不变的养老保险个人帐户。”每个人可以随时查询自己的账户余额，但不能任意取出。个人账户是自己的私人财产，可以继承，但应划入继承人的养老保险个人账户。

3.改革应在现有的基础上进行，越简单越好，越容易过度越好。因此要简化制度安排，把各种各样的养老保险制度合并，所有公民都参加统一的养老保险制度。双层次养老保险制度就是把各种制度进行合并的一条渠道，这种制度有利于养老保险制度的迅速扩面，短期内在全国建立全民享有的养老保障制度。目前，城镇机关事业单位养老保障完全由财政和单位负担，在这类单位推行新的养老保险制度，财政并没有增加负担，只要另外为每个职工建立一个个人账户即可。现有城镇企业养老保险由社会统筹与个人账户构成，社会统筹部分相当于现收现付制，个人账户相当于基金积累制，只要把这二者分开，即可进入新制度。农村养老保险国家已经承担了基础养老金部分，个人账户只要条件成熟即可建立。因此，新的制度可以作为全国统一的覆盖全民的养老保险制度。这种全国统一的制度方便了各类人员在不同地区和不同单位间的流动。

4.征收社会保障税，提高个人所得税起征点。个人所得税起征点建议提高到5000元，收入在2000元之上5000元之下的部分改征社会保障税，作为基础养老金的资金来源。作为国家税收，社会保障税解决了目前社会统筹地方利益问题。个人账户养老保险费用由单位和个人共同负担。税率全国相同，个人账户缴费比率由国家规定一个范围。

5.职业年金和企业年金都划入养老公积金账户，养老公积金由全国社保基金理事会管理和运营，运营收益进入个人账户。国家拿优质资产供养老金投资。这种改革能够减少各地挪用养老金的问题。

6.改革先后退休人员待遇水平的平稳衔接问题。现有人员基础养老金按现有养老金水平拨付。改革后退休的，基础养老金保持现有货币数额不变，总养老金另含个人账户积累值。表面上看后退休人员的待遇高于先退休人员，但基础养老金金额未变，受通胀影响，其实际购买力在下降。五到十年后再根据全国的情况调整基础养老金水平，能够满足退休人员基本生活需要即可。

(作者单位：上海师范大学政法学院社会保障系)

【出处：中国改革报 】

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