普惠制养老保险机制的法治研究

摘要：分析了现行养老保险制度存在把人分成三六九等、覆盖面过窄、社保基金缺口巨大等问题以及引发的企业工作人员不满、行政机关人满为患、社保资金缺口巨大、妨碍经济社会发展等问题，给政府发生希腊式财政危机留下了隐患。根据政府在二次分配时资金分配要实行近乎于平均主义，在提供服务方面又要充分发挥市场机制高效率特性的原则，提出了中央政府建立普惠制基本的养老保险制度，地方政府建立补充养老保险制度，将社保与商业保险并轨，由中央财政政弥补策性亏空，地方政府归还挪用资金的补足社保资金个人账户的和谐共赢的养老保险制度。

关键字：养老保险 公平与效率 经济发展机制创新

一、引言

如果说2008年金融危机是新自由主义的失败，那么2010年希腊财政危机就是凯恩斯主义的破产。但是希腊养老保险制度的设计缺陷导致养老保险金压力过大是导致希腊财政危机的最后一个稻草。我国社会养老保险制度设计也是漏洞百出，引发的矛盾重重。因此，笔者研究撰写这篇文章，试图提出了我国养老保险制度设计的新方案，弥补原来养老保险制度的缺陷，避免出现希腊式财政危机。

二、养老保险制度设计缺陷和引发问题分析

㈠养老保险制度设计缺陷分析

⒈养老金把人分成三六九等。第一等行政机关养老保险，第二等是事业机关养老保险，第三等企业职工养老保险，第四等城乡居民。1995年，国家对企业养老制度进行社会保障改革，实行了以企业和个人共同承担为内容的“统账结合”模式。今年，国家又提出了事业单位养老保险改革，将实行了以事业单位和个人共同承担为内容的“统账结合”模式。至此，中国养老保险形成了行政机关、事业单位、企业、居民四个等级的养老保险制度。

⒉覆盖面还过窄。除了养老保险把人分成三六九等问题外，中国的养老保险覆盖面还过窄。养老保险在私企、自由职业者、个体户、城镇无业人员、农民等人群基本上没有覆盖。基本养老保险中，70%就业人口裸露在社保制度之外，农民工竟高达80%以上。[1]2009年以来，国家开始了把农民纳入养老保险的试点，但是步子还很小。

⒊运行管理机制不顺。我国养老保险制度采取模式是：养老保险基金缴费按工资一定缴费率缴费，养老保险金支付采用按职工退休前月工资的一定比例计发。这种制度有一个明显缺陷就是领取养老金的多少与缴费的多少没有绝对关联度，就造成了参保人员的权利与义务不对称。

⒋养老保险基金保值增值困难。一是地方政府擅自挤占挪用现象时有发生。二是养老保险基金的保值增值途径渠道窄，只能购买国库券及国家银行发行的债券，或委托国家银行、国家信托投资公司放款，采取购买国家债券的形式进行增值。

㈡养老保险引发社会问题分析

⒈行政机关人满为患。有的地方出现了企业领导和职工退休前，竞相调入机关事业单位的“大迁移”现象。为什么公务员报考中的热门职位突破1比4100大关？无非是奔着“工作稳定、待遇稳定、医疗养老有保障”去的。现在大学毕业生中更是流传着一句顺口溜：宁到机关做职员，不到企业做骨干！[2]造成了社会人力资源大浪费，中国的优秀人才都往公务员队伍中挤，但是公务员是一个不为社会直接创造财富的地方，不利于我国科学和经济发展。并且行政机关人满为患后，就会导致财政资金供给不足，需要机关自己创收，为了创收就容易形成了与违法犯罪分子的分赃机制，引发大量的腐败。

⒉不利于经济和谐发展。从社保制度的角度看，由于覆盖率太低，绝大部分农民工没有任何社保待遇，在国内销售需求更加难以启动，迫使增长不得不过度依赖投资和出口。在金融危机时期，外贸依存度过高的经济结构必然更加容易受到冲击，大量外向型企业歇业和倒闭造成大量人口失业，反过来进一步制约了内需的拉动，不利于经济的复苏，在财政刺激方案中也不得不较多依靠项目投资拉动增长，过多的投资又造成大量产能过剩问题。

⒊养老保险基金缺口巨大。这种领取养老金的多少与缴费的多少没有绝对关联度，参保人员的权利与义务不对称制度导致了养老保险基金是收的少，发得多。并且地方政府还经常挤占挪用养老保险金，养老保险金投资渠道又窄，增值能力差，结果就导致养老保险基金收不抵支、资金短缺的现象日益突出，一些地方甚至出现了基金赤字运转的局面。

三、和谐共赢的养老保险机制

㈠建立普惠制基本养老保险制度。

⒈中央政府建立普惠制的基本养老保险制度。只要是中国公民，从满60岁开始就开始领取基本养老金，60岁老人每年领取500元，以后每增加一岁就增加500元的养老金，这样80岁老人每年就可以领取10000元养老金。中国城乡有60岁以上的老人有1.5亿人，我国建立普惠制基本养老保险制度多少资金呢？在这里我这样假设我国老年人口比例，61岁人口为40，62岁为39，依此类推，99岁为2，100岁及以上为1。那么建立普惠制基本养老保险制度总共需要7807.5亿元。将来标准提高根据财政收入增长率调整基本养老保险金标准。

⒉地方政府可以设置地方补充养老保险。因为各地经济水平发展差异，地方政府也可以根据地方财力为本地居民设置地方性补充养老保险，可以模仿中央的基本养老保险制度进行制度设计。发放标准一定要以地方财政能力为限。

⒊政府的养老保险资金管理办法。对于中央基本养老保险金和地方补充养老保险金采取直接划入老人账户，对于死亡的老人就停止划拨。对于冒领养老金的给予两倍的处罚，一倍罚款作为养老金退回，另一倍作为举报人员奖金和办案经费，两者各占一半。

㈡将社会养老保险实现与商业养老保险的并轨。

⒈将社会养老保险改造为商业养老保险。第一，计算出现在每一个社会养老保险人员的个人账户资金值，包括个人缴费和单位代缴部分，以及这些年来的增值。第二，每年发放养老金标准以个人账户资金增值数为准，本金在被保险人死亡，以丧葬费形式全部返还或者作为继承人养老保险本金。第三，商业养老保险由公民与所在单位自愿参加，缴费的多少也由单位与个人协商确定（或者个人自己决定）。第四，原来社保资金的政策性欠账由中央财政一次性不足，由于地方政府挪用造成的欠账由地方政府补足。以后政府就再也没有必要为养老保险补贴亏空了。

⒉增强养老保险基金保值增值能力。1993年劳动部发布的《企业职工养老保险基金管理规定》中规定，养老保险基金的保值增值途径是购买国库券及国家银行发行的债券，或委托国家银行、国家信托投资公司放款，采取购买国家债券的形式进行增值。社会养老保险商业化后，也可以像商业养老保险基金可以进行房地产、股票、企业债券等多种投资。笔者这里还提出一种新业务，向公民提供一种养老金担保贷款业务，可以说是一种零风险，高回报的业务，比如在我们县银行小额贷款年利率在12%以上，如果社保部门能够开展这种担保贷款业务，扣除运营成本后，回报率至少也在10%以上。

四、后果分析

⒈增进社会和谐。一是可以减少家庭养老压力，以后每个老人都会有保障生活的养老金，不管他以前从事什么职业，都可以享受中央的基本养老保险金和地方政府的补充养老保险金。二是梯等式养老金标准，有利于老人发挥余热，缓解我国人口老龄化的矛盾。三是促进了社会公平。原来那种交得多享受国家补贴越多的模式进一步扩大了收入分配不公，完全违背了“国民收入二次分配实行平均主义的原则”。
⒉增加就业，促进经济发展。一是促进投资，中央财政平均给每一个老人每年给5000元，使得城乡老人都可以享受社会养老服务，使得经营养老院可以成为一个赚钱的行业，会促进社会资金投资养老院建设。如果全国20%老人需要到养老院养老的话，一个养老院平均200老人养老，中国需要建15万个养老院，一个养老院建设投资需要400万元左右，可以拉动投资6000千亿元。二是解决就业，每个养老院至少需要20个服务人员，可以提供300万个就业岗位，并且是不需要太多专业知识的就业岗位，并带来总共不下400亿元的工资收入。还能直接拉动消费内需7000亿元，间接拉动内需就是数万亿元，间接创造就业岗位1000万个以上。

⒊避免希腊式财政危机。原来那种社会养老保险由政府统包统管的模式为社保资金缺口留下了一个无底洞。一是新的保险机制可以杜绝地方政府挪用社保资金，可以说从来没有听说过政府挪用商业保险公司的资金。二是新机制不会出现保险资金亏损了需要政府补贴的情况，就是说政府不必承担社保基金的经营风险了。三是原来实行是交得多补贴多的政策，补贴数量是无法衡量，并且还要承担企业欠费的风险，以往企业欠费最后都由政府承担了。

五、结论

根据笔者《共赢经济学理论初探》确定的政府在二次分配时资金分配要实行近乎于平均主义，在提供服务方面又要充分发挥市场机制高效率特性的原则，[3]提出了中央政府建立普惠制基本的养老保险制度，地方政府建立补充养老保险制度，将社保与商业保险并轨，由中央财政弥补政策性亏空，地方政府归还挪用资金的补足社保资金个人账户的和谐共赢的养老保险制度。这个制度能够增进社会和谐，增加就业，促进经济发展，避免希腊式财政危机。这中养老保险制度设计既兼顾公平，又注重了效率，站在了凯恩斯主义和新自由主义的肩膀上。

【出处：东方法眼】

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