几种以外储弥补养老金缺口的模式选择

我国外汇储备上月末已超过2.64万亿美元,在可预见的未来,外储继续大幅度增加的可能依然非常大。展望“十二五”及更长远的未来,我国外储管理思路理应有所调整,不应单纯强调资产的保值增值,而应放长眼光,更注重利用外储为国家经济社会的总体发展服务;适当减少短期财务型证券投资,逐步增加长期战略性投资;适当减少政府单一投资主体的运用和管理,逐步增加社会各个主体的投资和运作。

面对日益严重的危及社会安全与稳定的巨额养老资金缺口,拓宽外汇储备一个重要的使用选项,是通过财政发债间接注资社保基金,弥补社保基金缺口,即用外汇储备冲抵部分养老金隐性债务,这是解决“空账”问题的现实突破口。

具体操作上,大致可以有这样几种模式:

第一,财政部直接拿新发行的长期国债来购买外汇储备,再划转给全国社保基金理事会。央行在减少外汇资产的同时,对中央政府债权等量增加,从而保持总资产不变,短期内全社会的人民币流动性不会变化。这样的好处在于:财政发债收购外汇储备有先例可循,决策相对容易。全国社保基金理事会已建立了较为完善的投资队伍和风险管理机制,委托国外机构管理部分资产的经验丰富。而且,社保基金专为筹集和投资养老金而设立,受托管理更多的养老金,更具合理性。国外研究表明,公共养老基金将大比例资产投资海外并不鲜见:法国、加拿大、瑞士养老基金中海外资产的比重分别为33%、40%和37%,新西兰、瑞典、澳大利亚分别达52%、59%和84%,挪威政府养老基金更是全部投资国外。

当然,这种模式也存在诸多弊端。对于央行而言,外储由流动性很强的外汇资产变成了对财政部的长期债权,资产流动性大打折扣,在应对金融或货币危机时难以很快变现为外汇资产。社保基金以外汇形式持有这部分资产,可能面临很大的外汇风险。如果结汇成人民币,则会造成二次结汇,这是被绝对禁止的。以财政部发债方式购买外汇储备,仍然逃脱不了央行向财政透支的嫌疑,是把未来的流动性转移到现在的操作。为此,非得严格限制国债交换储备的规模不可,仅限于“富余”的外汇储备部分,即超额外储。

第二,通过金融中介机构间接划转社保基金。仿照汇金公司以外汇储备注资国有银行的方式,通过汇金或者成立类似汇金的其他金融机构,外汇储备被间接划转到全国社保基金。这样,在央行的资产负债表上,外汇资产变成了对汇金等金融机构的债权,从而保持总资产和总负债的平衡。外储通过汇金等机构划转到全国社保基金之后,可以外汇形式在国外投资,本金和收益都归社保基金支配;也可以订立协议,社保基金只能以外汇资产的形式在国外投资,投资收益归社保基金。当国家金融发生紧急状况急需外汇时,央行有权以一定的形式换回社保基金持有的全部或部分外储本金。由于社保基金也是盈利性机构,所以央行把外汇储备通过这种方式划拨给社保基金,可以增值保值,并非“坏账化”的做法,央行对此不必过于担心。

第三,由央行直接划转社保基金。如果从保持国家资产负债表平衡的更宏大视角出发,央行资产负债表其实并非必须保持平衡。如果央行可以通过某些操作（比如以冲销坏账的形式）恢复平衡,那就可以直接划拨外汇储备给社保基金。从更广阔的视角看,央行直接划拨给社保基金一笔外汇资产,社保基金（或者体现为财政部）多了一笔等量资产,国家整体上的资产负债状况没有变化。即使这笔外汇资产通过卖给进口企业而消失了,但还存在着进口商品和原来购进外汇而发行的人民币相对应,依然保持着货币和商品（或物资）的平衡对应关系。所以国家应适时考虑编制国家资产负债表,只要保持着国家范围的资产负债平衡,或者说货币和物资的平衡对应关系,而不必刻意保持每个部门的资产负债平衡。从长远看,为尽早走出目前货币政策的困境,中国的外汇管理制度和经济贸易政策都需要有重大改革。

第四,直接注入个人账户,即财政发债收购部分外汇,按照一定标准将其注入基本养老保险个人账户。个人账户中的外汇养老金归个人所有,但在一定时期内不得结汇。由于一般居民缺乏投资能力,需由专业机构受托运营其外汇资产。政府可规定受托机构的条件、投资品种及其比例,鼓励合理竞争,改善对养老金所有者的金融服务。随着养老金所有者和机构投资者走向成熟,有关投资限制可放宽。这种方案最合理、改革也最彻底。然而,这将是对现行体制的重大突破,各部门意见恐难统一,外汇资产仅注入基本养老保险个人账户,对没有个人账户的老职工可能有失公平,个人账户养老金注入标准等技术问题也有待解决,因此操作难度不小。 （作者系中国国际经济交流中心研究员）

【出处：上海证券报】

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