全面审视移民社会保障问题刻不容缓

欠缺公平、负担偏重是明显缺陷

记者：三峡工程是我国迄今唯一由全国人大通过的特大型水利水电工程，移民涉及库区20个区县。据国务院三峡办2009年6月数据，累计搬迁移民128万人，相当于世界第二大水利枢纽伊泰普水电站移民的32倍，其中农村搬迁人口45.66万人。移民失去了原来的耕地和林地，他们的社会保障现状如何？

华迎放：三峡移民分坝区和库区两部分。目前，湖北坝区农转非移民享受了专门的养老保险优惠政策，重庆对库区淹没农转非移民出台了专门的养老保险政策。除此之外，两地广大库区移民目前还只是享受普遍性的社保政策，这些政策包括城乡低保、城镇职工医保、居民医保、新农合、城镇职工基本养老保险和老农保 （个别地区实施了新农保试点）、城乡居民养老保险等。

部分三峡移民还享受水库移民后期扶持政策 （简称 “后扶”）。湖北省的补助标准为：原迁农村移民每人每年发给600元，新增移民则按每人每年500元标准。湖北省政府还决定将三峡农转非移民全部纳入后扶范围，体现了对三峡移民的关怀和照顾。

记者：您认为目前三峡移民的社会保障还有哪些需要完善的地方？

华迎放：一是大多数农村移民的养老保障有待进一步完善。湖北省共有三峡工程农村移民14.45万人，包括农转非移民和本地后靠安置移民。目前，农转非移民的参保率已经达到了40%，随着新农保的全面推开，本地后靠移民的养老保障覆盖率会大大提高。

根据重庆市移民局去年7月的调研，全市占地农转非移民的参保率已经达到了63.3%，淹没农转非移民的参保率则较低。

二是针对移民的专门的养老保险政策不尽完善。有些移民的养老保险政策虽然受到普遍欢迎，但方案仍存在一些问题，比如待遇差距较大、待遇不公平问题等。

三是有的农转非移民医保负担偏重。新农合的个人缴费标准前几年是10元，2009年也只是20元。农转非后，按规定应当参加城镇职工基本医疗保险或城镇居民医疗保险，则个人缴费相应提高，这笔钱看似不多，但对没有多少收入来源的移民家庭来说确实是一笔不小的负担。

移民群体的所有社会保障需求都应在现行制度中得到满足

记者：那么，解决三峡农村移民的社会保障问题有何思路？

华迎放：目前，国家已经明确了先保后征的基本原则。从补偿移民损失、保障移民权益、维护库区稳定且财政能够承受、纳入现行保障体系的主线出发，对移民社会保障问题进行全面审视已刻不容缓。

第一，纳入现行制度。我国目前已经基本建立适合中国国情的城乡社会保障制度，包括城乡养老保险、医疗保险、低保制度等，针对城市化过程中城乡流动群体还制定了被征地农民社会保障政策和流动就业人员基本养老保险关系转移接续政策。移民群体既是城乡居民，又是被征地农民，无论其身份如何变化，都应被现行社会保障制度所覆盖。而且，随着现行城乡社会保障体系的进一步完善，移民群体的所有社会保障需求都能够在现行制度中得到满足。

因此，移民这一群体的社会保障问题，应致力于尽可能纳入现行制度，通过在现行制度内有关政策的 “自由裁量”满足他们的社会保障需要。

第二，把握群体公平。根据国务院三峡办提供的统计数据，三峡农村移民总量有50万人，既有农转非移民 （淹没农转非移民和占地农转非等），又有在当地后靠的农业安置移民，还有少部分外迁安置的农村移民。除此之外，根据 《三峡工程后续工作规划大纲》 （2010—2020年），将在库周沿岸建立生态屏障区，还将产生数十万生态迁移人口。

尽管他们去向不同，有的进城，有的留乡，有的外迁，但一个共同的特点是，他们都为三峡工程建设付出很大的代价——被迫放弃祖祖辈辈生于斯长于斯的故土，失去了赖以为生的生产资料和生活资料以及人际资源，不得不转变生产方式和生活方式进入自己并不熟悉的行业和地方开始新的生活。一方面，如果政策允许，各类移民应尽可能进入基本相同的制度，另一方面，即便各类移民难以实行一个政策，但作为对其奉献和牺牲的补偿，国家和地方财政对移民的资助应尽量一碗水端平，不能厚此薄彼，退一万步，即使难以做到完全公平，也应尽量缩小差距。

在湖北与重庆调研时我们了解到，从地方的实践看，对移民参加社会保障的补助标准应一致，不能参加城保的补多一些，参加农保的补少一些，否则就不公平。也正是基于公平的考虑，宜昌市在制定坝区养老保险实施方案时，将国家补助按生产安置指标进行平均分配，在实施时没有出现由此引发的不稳定事件。

第三，坚持统筹兼顾。三峡库区移民是特殊群体，但也是工程移民，而工程移民数量庞大是一个不争的事实，如湖北省仅水库移民就有210万人。从三峡坝区移民社会保障的情况看，社会保障是解决移民贫困的治本之策。

三峡移民涉及到湖北、重庆两地，省 （市）情不同、政策不同，移民数量也相差悬殊，因此，移民社会保障政策必须兼顾两地的实际情况，寻求操作方面的共性，如两地人均补助年限尽量相同，以平衡两地关系。

同时，还要平衡好与其他工程项目之间的关系。尽管三峡移民社保问题在政策上可以先行一步，但社会保障水平要统筹兼顾到其他项目，与之保持衔接。补助标准或待遇水平应适当，即待遇水平只能立足于保基本生活，补助标准应体现国家和个人两方面的责任，不能完全替代个人责任。

移民社会保障涉及城乡居民，必须整体推进

记者：今年10月，宜昌市秭归县被纳入了湖北省第二批新农保试点县 （市），这对于移民社会保障无疑是一个好消息。

华迎放：移民社会保障涉及城乡居民，而移民社会保障工作又不能先城后乡，必须整体推进。因此，为尽快实施移民社会保障，促进城乡移民的社会公平，移民县 （区）的新型农村社会养老保险工作应当先行一步。为此，建议力争在近一到两年内将库区先行全部纳入国家新农保试点，以促进三峡城乡移民社会保障工作的顺利开展。

库区两省市还要加强统筹城乡的社会保障制度建设工作。目前，重庆已经建立并全面启动了城乡居民医疗保险和城乡居民养老保险，湖北省也应抓紧研究建立覆盖城乡居民的统一养老保险和医疗保险体系，以进一步缩小城乡制度差距，促进包括移民在内的城乡居民社会保障工作的开展。