加快建立健全我国养老服务体系

在人口老龄化日益加剧的今天，加快养老服务业发展，推进养老服务体系建设，满足人民群众“老有所养”基本需求，不仅是党和政府高度重视、社会广泛关注的大事,也是扩大内需、改善民生的重要途径。最近我们到上海、浙江两地对我国老龄化现状、养老服务体系建设等进行了专题调研。

一、我国人口老龄化面临的严峻形势

目前，我国正面临着人口老龄化的严峻挑战：一是老年人口基数大。截至2009年，我国60岁以上老年人口已达到1.67亿，占全国人口总数的12.5%;到2015年，我国老年人口预计将达到2.16亿，约占总人口的15%;2050年，我国老年人口规模将达到峰值4.7亿，约占总人口的31%左右。二是老年人口增速快。我国老年人口正以每年3%以上的速度快速增长，是同期人口增速的5倍多。也可以这样来描述：老年人口数量占总人口的比重，2010年约占1/8左右，2015年将占1/7左右，2050年将占1/3左右。三是高龄化趋势明显。我国从1982年至1990年，80岁以上的高龄老人年平均增长速度达到5%，快于60岁及以上老年人口的增长速度，远高于世界平均3%和发达国家平均2%的水平。2009年80岁以上老年人突破了2000万，到2050年将达到1个亿。四是发展不平衡。东部沿海地区比中西部地区老龄化程度更高，早在1979年，上海就进入人口老龄化社会，1990年浙江等省跨入了老龄化社会。目前上海、浙江等地老年人口占总人口比例在20%以上，而青海、宁夏等西部地区近年才陆续进入老龄化社会。由于人口流动等因素的影响，农村人口老龄化程度要高于城市，养老压力更大。

我国人口老龄化是在特殊的国情背景下出现的。首先，我国是一个典型的“未富先老”国家。由于我国实行计划生育政策及生活和健康水平提高等原因,我们仅用了18年的时间，就完成了发达国家几十年甚至上百年才达到的人口年龄结构的转变。发达国家进入老龄社会时人均GDP一般都在5000美元以上，有的超过了10000美元。我国进入老龄化社会时人均GDP仅为840美元。目前人均GDP不到4000美元，应对人口老龄化的经济实力还比较弱。其次，我国是在社会保障体系建设滞后的条件下进入老龄社会的。1999年进入老龄社会时，我国城市居民基本养老保险、基本医疗保险刚刚起步，保障水平低，覆盖面窄。即便从目前的水平来看，社会保障仍面临着城乡发展不平衡，在提标、扩面和异地接续等方面存在诸多困难等问题。第三，家庭小型化和空巢化与老龄化相伴而生。随着计划生育政策的实施以及经济社会的转型，家庭规模日趋小型化，“四二一”家庭结构日益普遍，空巢家庭不断增多。据统计，城市老年空巢家庭已达到49.7%，农村空巢和类空巢家庭已达到48.9%。由此带来家庭养老服务功能的不断弱化，传统养老模式难以为继。二、养老服务体系建设的紧迫性和重要性

我国养老服务体系建设取得了长足进展。一是养老服务的政策法规建设不断推进，二是养老服务体系的基本框架初步确立，三是养老服务多元化投入格局日趋形成，四是养老服务体系的惠及范围逐步扩大，五是养老服务体系的能力建设不断加强。特别是不少地方政府，在养老服务体系建设上先行先试、大胆创新，积累了许多行之有效的好办法好经验。例如，上海市在“十一五”规划纲要中明确提出“9073”的养老服务体系建设框架，即90%的老年人居家养老，7%的老年人依托社区养老，3%的老年人进入机构养老。浙江省《社会福利发展“十一五”规划》提出建立和完善以老年福利为重点的新型社会福利体系。这些经验做法，为进一步推进服务体系建设提供了有益借鉴。

然而，我国养老服务体系建设也存在着与经济社会发展不相适应，与日趋严重的老龄化形势不相对应的问题：一是总量不足。养老床位总数仅占全国老年人口的1.59%，不仅低于发达国家5%-7%的比例，也低于一些发展中国家2%-3%的水平。保障面相对较小，服务项目偏少。区域之间、城乡之间发展不平衡，即使在同一地区，由于缺乏科学的规划指导，养老机构有的排队等候、一床难求，有的无人问津、床位闲置。二是投入不够。长期以来国家对养老服务设施建设投入很少,基本上靠发行福利彩票,而福利彩票公益金还要用于助残、救孤、济困、赈灾、助医、助学等多项社会事业,用于养老设施建设的比例有限。三是专业化程度不高。目前全国取得职业资格的养老护理员仅有2万多人。一些养老机构还停留在吃饭、穿衣、擦背的照料阶段，养老服务员有的是农民工，有的是“40、50”人员，老年人缺少专业护理、医疗康复和精神关怀。四是政策法规不完善。国家在土地、税收、用水、用电等方面出台了一系列优惠扶持政策，鼓励社会力量兴办养老机构，但由于部分地区和部门认识不到位，加之许多政策刚性不够,很难落实到位。有关行业管理的准入、监管、服务规范、标准不够完善。

推进养老服务体系建设对我国经济、社会和文化发展,尤其是扩大内需,有着重要的意义。从经济发展角度看，推进养老服务体系建设是扩大内需的有效途径。一是各类养老服务设施的大量建设能够直接拉动内需。可以带动上游的建筑、钢材、水泥等产业和下游的彩电、家具、机械等行业。按照国际惯例，约有5%的老年人需入住机构进行养老，照此推算，我国1.7亿老年人约需养老机构床位830多万张。如果在“十二五”期间，我国养老机构床位达到老年人数的3%，需新增床位400多万张，需投资超过4000多亿元。目前，我国养老服务体系建设投资仍是政府投资占主导，民营资本和境外资本所占比例极小，释放空间非常大。另外，对“三无”、“五保”老人、困难老人、高龄老人的生活补贴可以很快转化为消费，有些地方发放实物或购物券更是直接转化为消费。二是老年群体的需求正在催生一个巨大的老年消费市场。老年人口在生活、照料、护理、保健、文化等方面，是高消费人群。我国城市42.8%老年人有存款，目前老年市场需求为8000亿，如果以年15%的速度递增，2050年将达5万亿。老龄产业是朝阳产业、绿色产业，老龄产业拉动内需的作用不可小觑。三是老年群体医疗保障资金需求巨大。老年人具有高患病率、高伤残率、高医疗利用率的特点，是医疗卫生资源的重要消费对象。国际资料表明，老年人的人均医疗费用支出是在职人员的3—5倍。以人口老龄化程度较高的上海为例，老年人的医疗保险费用支出已经占到了医疗保险费用总支出的2/3。研究显示，2000年，我国老年人口医疗费用占GDP的0.48%，预计到2020年将达到3.06%，2030年将占GDP的8%—9%。四是发展养老服务业可以促进就业。如果按照护理人员与失能、半失能老人1∶3的配比，我国需1000万护理员，加上社区上门服务、家政服务等，促进就业的空间更大。

从社会建设角度看，推进养老服务体系建设是改善民生的重要举措。养老问题关乎千家万户、涉及每一个人，属于最基本的民生问题。老年人是特殊的社会群体，他们已经或正在丧失劳动能力甚至生活自理能力，他们的衣食住行需要得到有效帮助。尊重他们的心理情感，保障和提高他们的生活质量，是老年人群的根本利益之所在，包含着他们对社会的殷切期待。让他们有质量、有尊严地度过晚年，是家庭、社会的义务，也是政府保障和改善民生的责任。

从文化建设角度看，推进养老服务体系建设是弘扬传统文化的重要载体。尊老、敬老、爱老是中华民族的传统美德，也是养老服务体系建设不可缺少的道德保障。推进养老服务体系建设，有利于代际和谐、邻里互助和敬老氛围的形成，有助于弘扬中华民族百行孝为先的传统文化。

联合国和有关国际组织警示：人口现象是一个长周期事件，解决人口问题必须有足够的提前量。目前，我国应对人口老龄化的思想、物质、制度等各种准备还不足。在今后一个时期，要全方位地应对人口老龄化带来的养老问题，不仅时间十分紧迫，而且压力十分巨大。

三、加快推进养老服务体系建设的政策建议

根据我国老龄化现状，结合上海和浙江的调研，借鉴国外养老服务业发展经验，我们认为，当前要加快建立健全以居家养老为基础、社区服务为依托、机构照料为补充，资金保障和服务保障相结合，政府主导、社会参与的养老服务体系。

强调以居家养老为基础，一是符合民族传统。我国几千年来形成了尊老、爱老、敬老、养老的优良传统和反哺式的代际关系。二是适合我国国情。我国相当数量老年人有自己的住房和存款，通过子女照顾和政府、社会提供服务，就能解决基本养老需求。在我们这样一个未富先老而且老年人口规模庞大的国度里，居家养老是成本最低的选择。三是具有法律依据。老年人权益保障法规定，老年人养老主要依靠家庭，家庭成员应当关心和照料老年人，赡养人应当履行对老年人经济上供养、生活上照料和精神上慰藉的义务。四是发挥家庭优势。家庭最具亲情和温暖，最能使老年人享受天伦之乐，在解决老年人的生活照料和精神慰藉上具有不可替代的作用。

强调以社区服务为依托，是鉴于我国家庭结构变化、家庭养老功能弱化这一事实，居家养老需要得到社会服务的支持。社区是家庭和社会的纽带，老年人居住在社区、生活在社区，加强社区养老服务设施、服务队伍和信息网络建设，可为居家老人及时提供日间照料、家政、情感慰藉等多样化的服务，有效解决传统家庭养老功能弱化所带来的问题。强调以机构养老为补充，是因为机构养老服务的专业化、规范化程度较高，虽然其直接服务对象数量相对不多，但功能作用十分重要。养老机构在设施、人员和技术上具有优势，除供养老人外，还可以通过培训、示范等方式，辐射到家庭和社区，提高整个养老服务的专业化、规范化水平。

强调资金保障与服务保障相结合，是因为资金保障是老年人享受养老服务的物质基础，服务保障是养老消费行为的最终指向，前者解决的是“有钱可消费”问题，后者解决的“钱有地方消费”问题，二者相互补充，缺一不可。

强调政府主导，社会参与，是因为没有政府的主导，养老服务就难以发展，还可能会失范失序;没有社会参与，就不可能满足巨大的养老服务需求。一方面，要充分发挥政府在制定法规、统筹规划、资金投入、典型示范、监督管理等方面的作用;另一方面，要以需求为导向，通过优惠政策，广泛调动社会资源，扶持社会力量积极参与，满足不同层次的养老服务需求。

尽快建立养老服务体系，建议采取以下几项措施：

(一)加强资金保障，让老年人有钱享受养老服务。在继续完善社会养老保险，发展商业补充养老保险的同时，积极推动建立和完善政府补贴制度。包括：完善城市“三无”、农村“五保”老人的政府供养制度;建立高龄津贴制度;建立养老服务补贴制度，支持低收入且高龄、独居、失能等养老困难老年人入住养老机构或者接受社区、居家养老服务;建立民办公助制度，对于民办养老机构、居家养老服务设施或组织，给予建设补贴或运营补贴。

(二)推进居家养老服务，完善社区为老服务。居家养老服务要以经济困难老人、独居、空巢老人为重点，以日托照顾和上门服务为主要方式，为其提供生活照料、家政服务、康复护理、医疗保健、助餐、助洗等服务。包括：福利性服务、公益性服务、互助性服务和商业便民服务。社区为老服务要按照就近就便、小型多样、功能配套的要求，建设和改造一批托老所、日间照料中心、老年餐桌、老年服务之家等社区养老服务设施。鼓励各类社会服务企业和中介组织参与社区居家养老服务。依托社区服务信息平台，在社区普遍建立养老服务热线、紧急救援系统、数字网络系统。整合社会资源就是通过整合、置换或转变用途等方式，将闲置的医院、学校、企业以及各类公办培训中心、活动中心、小旅馆等公共设施改造用于养老服务，鼓励驻社区单位的生活文体设施向老年人开放。

(三)加强养老机构建设，满足老年人集中照料需求。在养老机构建设上，要以需求为导向，科学规划，合理布局。区分“基本”和“非基本”，政府主要保“基本”，重点建设以收养“三无”、“五保”、低收入和失能老年人为主的颐养型、护理型和临终关怀型养老机构。鼓励有条件的地区建设集生活照料、医疗康复、认证培训、文体娱乐等多功能于一体，具有辐射和示范作用的大型综合性养老机构。“非基本”的应交给社会和市场，要对盈利和非盈利养老机构实行有差别的优惠政策，通过有效动员社会资源，大力发展民办养老机构，满足多层次、个性化的需求。

(四)落实优惠政策，推动社会力量参与养老服务业。一是拓展社会融资渠道。加大金融对养老服务的支持力度，增加养老服务企业项目信贷投入，适当放宽贷款条件，尽量降低担保条件，并提供优惠利率;对于规模大、前景好、市场急需的养老服务项目，给予必要的贷款贴息补助;支持建立养老设施投资基金的募集机制，解决资本流动性问题。二是落实税费优惠政策。对养老机构提供的育养服务免征营业税;对非营利性养老机构的收入免征企业所得税;社会力量投资兴办的福利性、非营利性的养老机构自用房产、土地，暂免征收房产税、城镇土地使用税;落实个人和企事业单位向养老机构进行慈善捐赠的税收优惠政策。各类养老机构实现与居民用电、用水、用气、用热同价。三是保障土地供应。养老机构按照法律规定应采用划拨方式供地的，划拨供地;应采用有偿方式供地的，在地价上适当给予优惠;属于出让土地的，土地出让金收取标准应适当降低。四是提高医疗服务资质。鼓励在养老机构内设置医院、门诊等医疗机构。养老机构内设医疗机构审查合格后，要纳入城镇职工(居民)基本医疗保险和新型农村合作医疗定点范围。

(五)加强养老服务机构能力建设，提升规范化水平。一是完善法律法规。要重点研究制定养老机构管理办法，建立准入、监管和退出机制，配套完善相关制度措施，为养老服务业发展提供制度保证。二是加强标准化建设。制定和完善养老服务质量、服务资质、服务规范、服务设施、服务安全卫生、服务环境监测、服务产品等标准。三是加快信息化建设。依托现代技术手段，建立统一的养老服务信息系统，探索建立“没有围墙的敬老院”。四是加强专业化建设。建立养老机构院长岗前培训和养老护理员持证上岗制度。争取在高等和中职院校开设养老服务相关专业和课程，加快培养老年医学、护理、营养和心理等方面的专业人员。全面推行养老服务领域社会工作者制度，大力开展养老服务志愿服务活动。

(六)统筹规划，创新发展，建立现代老年产业体系。一是把发展养老服务业纳入经济和社会发展规划。根据十七届五中全会精神，科学制定养老服务体系建设“十二五”专项规划。二是探索推进新型养老服务模式。探索建立老年长期护理保险制度，探索推进“以房养老”办法等。三是着力培育现代老年产业体系。根据老年人的身心特点和消费习惯，发展老年食品、旅游、服饰、教育和文化市场;引导企业开发老年保健康复、老年照护、老年住宅、老年公寓、老年社区等服务市场，推进大型宜居社区与新市镇养老设施的公建配套建设;支持老年护理用品、康复辅具、自助设备等老年用品的研究与开发;鼓励中介机构参与老年产业发展，提供评估、咨询和第三方认证等服务。

建立健全养老服务体系是一项功在当代、造福老人、惠及子孙的大事。家家有老人，人人都会老，要按照以人为本、以孝为先的原则，为实现老有所养的目标不懈努力。

(调研组组长：徐泽洲(黑龙江省委常委、组织部长);调研组成员：王琼(辽宁省人大常委会副主任);蔡鄂生(中国银行监督管理委员会副主席);刘玉辰(中国地震局副局长);罗朝阳(青海省政协副主席);孙勤(中国核工业集团公司党组书记、总经理);徐乐江(宝钢集团有限公司董事长);乌兰(内蒙古自治区党委常委、宣传部长);执笔人：窦玉沛(民政部副部长))

【作者：中共中央党校省部班调研组】  【出处：《中国党政干部论坛》】

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