深圳特区，究竟需要什么样的养老保险制度？

近日，深圳市法制办公布了《深圳经济特区社会养老保险条例》(征求意见稿)，本次修订是在国家颁布《社会保险法》和相关社会保险政策的背景下，深圳将不符合上位法的有关内容进行的修订。但笔者通读深圳的这部征求意见稿，发现该部特区立法不仅没有体现深圳在管理体制和机制方面的改革、创新和探索精神，还存在诸多可商榷的问题。

首先，立法的宗旨。《社会保险法》第1条明确规定立法宗旨是“为了规范社会保险关系，维护公民参加社会保险和享受社会保险待遇的合法权益，使公民共享发展成果，促进社会和谐稳定。”而深圳立法宗旨是“为保障企业职工退休后的基本生活，根据有关法律、法规的规定，结合深圳经济特区实际，制定本条例。”可见深圳立法宗旨仅仅是保障退休后的生活，将共享成果、促进和谐稳定给模糊掉了。

其次，立法的原则。我国的《宪法》、《社会保险法》明确规定，中华人民共和国公民有在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利。这里规定的是权利，获得养老保险是一个公民最基本的权利。但深圳立法强调的养老保险应遵循公平与效率相结合的原则、权利与义务相对应的原则，保障水平与社会生产力发展水平相适应的原则。深圳是否可以强调了效率就可以不让公民共享社会发展的成果?公务员群体不用缴纳一分钱的养老保险费却可以享受高额的养老保险金，不用履行义务就可以享受优越的权利，这恐怕没有体现权利和义务相对应的原则。目前连我国农村都在推行普惠型的新农保政策，让即使没有交过养老保险费的农民在60岁后可以从国家获得一定数额的养老保险金，《社会保险法》第22条明确规定国家建立和完善城镇居民社会养老保险制度，城镇居民不仅包括那些缴纳过养老保险费的劳动者，还应包括从未缴纳养老保险费的深圳居民，但深圳立法对深圳居民的养老保险却没有任何规定。

再次，地域保护问题。《社会保险法》规定无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员可以参加基本养老保险，由个人缴纳基本养老保险费。而深圳立法将这些个人缴纳养老保险费的主体限定在“本市户籍”，将大量在深圳工作的个体工商户等排除在养老保险体系之外，而这些人是最难获得深圳户籍的，深圳的这种做法不仅是狭隘的地域保护，而且也是违反上位法的。

第四，缴费标准问题。深圳本地立法将企业缴费标准提高到13%，提高的原因是养老保险异地转移时要转走12%，不得不佩服深圳养老保险制度设计的精明，但深圳实行了多年的农民工退保制度，几百万农民工转走的仅是个人账户的款项，留给深圳的是企业缴纳的部分，这个数字构成了深圳养老保险基金中相当可观的一部分，政府管理的养老保险基金可以赚不可以赔。既然作为一个社会保险制度，法律又明确规定养老保险基金的来源之一有财政补贴，但事实上，深圳的养老保险基金是稳赚不贴的。

第五，保险基金的监督问题。《社会保险法》明确规定了两种监督形式，一是人大的监督。人大可以听取和审议对社会保险基金的收支、管理、投资运营以及监督检查情况的专项工作报告，可以组织执法检查等，行使监督职权。但深圳立法仅规定了人大只可以听报告，至于其他权力没有规定，严重缩小了人大的监督范围和手段。

《社会保险法》规定的第二种监督形式是社会监督，由非政府人士组成监督委员会，可以提出咨询意见和建议，监督委员会可以聘请会计师事务所进行年度审计和专项审计、审计结果向社会公开、可以对问题提出建议、可以对违法行为提出处理建议。但深圳立法却规定政府代表可以加入社会保险监督委员会，只要不超过四分之一就可以了，由政府代表组成的监督不是真正的社会监督，这样的规定违反了上位法，也是违反社会监督本意的。

另外，深圳立法对监督委员会的审计权力、公开权力、建议权力、提出处理意见权力都没有规定，让社会监督有其名无其实。养老保险基金是用人单位和劳动者缴纳的“保命钱”，所有权、使用权应该归缴纳主体，但主体既不知道钱是如何花的，也无权决定钱应该怎么花，实施社会监督是正当的行使权利，立法应给予充分的保障。

第六，养老保险的管理问题。根据《社会保险法》规定，社会保险行政部门负责管理、其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。但深圳立法只是规定了市人力资源和社会保障行政部门负责企业员工社会养老保险工作，排除了其他有关部门的权力。《社会保险法》明确规定工会有权参与社会保险重大事项的研究，参加社会保险监督委员会并进行监督，这是在总则中加以规定的，相对于社会保险的基本原则，深圳立法只是在分则中将工会仅仅作为监督委员会的一个成员，严重架空了工会的权力。

第七，关于信息告知和公开问题。《社会保险法》明确规定向劳动者告知缴费情况不仅是用人单位的义务也是社保机构的义务。但深圳立法只是规定了用人单位的通知义务，而没有规定自己的责任，这种做法逃避了法定义务。另外，作为公民缴纳了养老保险，就应该对社会保险基金运用的详细情况有权了解，但每年社保机构向社会公布的都是一些粗得不能再粗的大概数字，既然立法规定要公开，就应该明确规定如何公开，在哪里公开?公开到什么程度?这些都应在立法中详细规定，保障缴费人的权利。

养老保险制度事关每一个深圳人的退休保障，是真正的民生立法，但深圳立法却有大量授权政府立法的条款，扩大了政府的权力。有些条文过于霸道，如一旦在退休前被保险人没有核对出错误，就永远不能修改，这种条款实在是太不人性化了。既然是事关公民的养老保险金，就应该清晰明了，但深圳立法使专业人士都难以计算出自己能拿多少养老保险金，更何况是普通的公民?深圳作为中国经济最发达的地区，提出要让人民更加幸福、社会更加和谐，在社会保险制度上更有条件实现民生幸福，但建设法治城市的专业业务部门公布的草案不仅没有遵循科学发展观，体现公平正义、促进社会和谐的特区立法理念，还有大量违反上位法法意的条文，这无论如何是与深圳的城市地位、城市定位不相符合的。

□翟玉娟(深圳大学劳动法和社会保障法研究所所长)

【作者：翟玉娟】  【出处：南方都市报】

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